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Le droit étatique, vecteur de reconnaissance ou d'exclusion des acteurs ?

Le droit étatique mexicain et les populations indigènes : fonction de reconnaissance ou fonction d’intégration

Mexican State law and indigenous populations: recognition function or integration function
Akuavi Adonon

Résumés

L’articulation de l’État, du droit et de la réalité indigène au Mexique pose le problème de la reconnaissance. La reconnaissance de populations indigènes qui se distinguent du reste de la population mexicaine mais qui aspirent à être incluses de plein droit dans une notion d’État forcément renouvelée. En effet, le cadre constitutionnel mexicain accorde difficilement une place aux populations indigènes et reflète le tiraillement entre une conception unitaire de l’État et du droit étatique et une réalité multiculturelle de plus en plus présente et exigeante d’une inclusion explicite de la diversité. Le droit étatique est perçu comme un lieu privilégié de reconnaissance, il est également perçu comme un instrument de revendication. Pour les populations indigènes, le droit positif peut opérer la réconciliation, cependant ce droit étatique semble bel et bien avoir des limites face aux attentes légitimes d’un secteur important de la population.

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Texte intégral

Introduction

  • 1   Nous utilisons le terme indigène comme un synonyme du terme autochtone et comme une traduction li (...)
  • 2   Nous sommes de plus en plus gênée par le caractère caricatural et artificiel de ce type de distin (...)

1L’articulation de l’État, du droit et de la réalité indigène1 au Mexique voile une réflexion sur la reconnaissance, la réconciliation, l’intégration et particulièrement sur le rôle du droit étatique vis-à-vis de ces questions. En effet, les populations indigènes conservent et reproduisent des identités sociales, des langues et des traditions qui se distinguent du reste de la population mexicaine, la population dite métisse qui, elle, est majoritaire à 90%, parle l’espagnol et se trouve davantage associée à un référent qui peut être qualifié d’occidental2. Cette composition multiculturelle de la population mexicaine pose la question de la reconnaissance de la diversité, une diversité historiquement niée qui se trouve à l’origine de profondes fractures sociales par les pratiques d’exclusion, de discrimination et autres. Réconcilier les différentes composantes de la population autour d’un État inclusif, pluriel, et non pas d’un État unitaire et homogénéisant, est-ce envisageable de nos jours ? Les populations indigènes aspirent à être incluses de plein droit dans une notion d’État forcément renouvelée car l’intégration, l’assimilation de ces populations au référent dominant, ne semble plus être la voie pour arriver à une véritable cohésion sociale. Reprenons à cet égard la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones :

  • 3 Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, Résolution adoptée par l’Ass (...)

Article 8 :
1. Les autochtones, peuples et individus, ont le droit de ne pas subir d’assimilation forcée ou de destruction de leur culture.
2. Les États mettent en place des mécanismes de prévention et de réparation efficaces visant :
a) Tout acte ayant pour but ou pour effet de priver les autochtones de leur intégrité en tant que peuples distincts, ou de leurs valeurs culturelles ou leur identité ethnique ;
b) Tout acte ayant pour but ou pour effet de les déposséder de leurs terres, territoires ou ressources ;
c) Toute forme de transfert forcé de population ayant pour but ou pour effet de violer ou d’éroder l’un quelconque de leurs droits ;
d) Toute forme d’assimilation ou d’intégration forcée ;
e) Toute forme de propagande dirigée contre eux dans le but d’encourager la discrimination raciale ou ethnique ou d’y inciter3.

  • 4   Signalons qu’il ne s’agit pas ici d’explorer les « particularités anthropologiques et juridiques  (...)

2La difficulté se pose car différentes visions du monde et de l’organisation sociale sont en cause. La vision selon laquelle État, nation et droit sont uniques et se trouvent intimement liés, contraste avec la diversité des peuples indigènes au sein de l’État mexicain et la pluralité inscrite dans leur propre vision du monde (pluralité de créateurs, de créations, d’inscriptions dans le monde, etcetera). Certes, l’articulation de l’État, du droit et des peuples indigènes se construit au carrefour des questions de l’altérité4, mais il ne faut pas négliger l’utilisation stratégique du droit positif et des résistances politiques et identitaires de part et d’autre. Ce texte a pour objet ce dernier aspect, plus particulièrement, les représentations du droit positif, les usages qu’en font les acteurs et les fonctions que ce droit positif incarne.

  • 5 La population indigène du Mexique représente 10% du total de la population selon les estimations l (...)

3En effet, le cadre constitutionnel mexicain accorde difficilement une place aux populations indigènes et reflète le tiraillement entre une conception unitaire de l’État et du droit étatique, et une réalité multiculturelle de plus en plus présente et exigeante d’une reconnaissance explicite dans les termes de l’article 8 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Ce cadre institutionnel et juridique insatisfaisant conduit les populations concernées à utiliser, entre autres, les voies du droit positif comme moyen de manifestation de leurs revendications. Le droit étatique est perçu comme un lieu de reconnaissance privilégié, il est également perçu comme un instrument de la revendication. C’est l’arène où s’affrontent une conception unitaire et une conception pluraliste de l’État. Pour les populations indigènes, le droit positif peut opérer une réconciliation entre les populations indigènes et l’État grâce à une inclusion au sein de la structure étatique. Cependant ce droit étatique semble bel et bien avoir des limites face aux attentes légitimes d’un secteur important de la population5.

4Nous commencerons par aborder la présence des peuples indigènes dans les textes constitutionnels pour analyser ensuite le dernier amendement constitutionnel en la matière et ses implications, l’hypothèse étant que l’existence d’un statut constitutionnel ne se traduit pas nécessairement par une reconnaissance de la diversité et par une fonction réconciliatrice du droit vis-à-vis des différentes composantes de la population.

La Constitution politique et les peuples indigènes

5La Constitution mexicaine fait partie des constitutions qui conjuguent le sens matériel, c’est-à-dire l’ensemble de règles écrites qui déterminent la forme de l’État (fédéral dans ce cas), la dévolution et l’exercice du pouvoir et le sens formel, c’est-à-dire le document relatif aux institutions politiques, dont l’élaboration et la modification obéissent à une procédure différente de la procédure législative ordinaire. C’est la « loi fondamentale » du pays qui situe ses normes au sommet de la hiérarchie de l’ordre juridique mexicain. Il s’agit d’un document hautement symbolique au Mexique, tant du point de vue historique que politique et juridique. Le 5 février, jour de la promulgation de la Constitution, est un jour férié au Mexique, et c’est d’ailleurs lors de cette commémoration en 1964, que le président mexicain de l’époque disait :

  • 6   Cámara de diputados, XLVII Legislatura, 1969, Mexicano: Ésta es tu Constitución, México, Imprenta (...)

« La Constitution n’est pas un corps juridique vide et formel. C’est un texte vivant qui se nourrit de la sève populaire, encourage les plus nobles idéaux et la persévérance de tous les Mexicains pour les atteindre. C’est une norme qui contient les idéaux historiques de la nation, le point de départ pour faire face aux nouvelles réalités et pour créer celles que le progrès exige. C’est pourquoi la Constitution doit être et constitue un patrimoine de tous les Mexicains »6 (notre traduction).

  • 7   Il s’agit pourtant d’une Constitution dite rigide qui prévoit une procédure différente de la proc (...)

6La Constitution politique des États-Unis Mexicains du 5 février 1917 est toujours en vigueur bien que complétée d’un nombre d’amendements très important7. La Constitution est un texte où coexistent des dispositions qui répondent à des contextes aussi hétérogènes que le contexte post-révolutionnaire du Mexique (réforme foncière au bénéfice des paysans, conquêtes sociales en matière de travail, séparation de l’Église et l’État…) et le contexte d’un libéralisme économique où le rôle de l’État cherche à être de plus en plus réduit et où l’idée des secteurs stratégiques dans le domaine des télécommunications, de l’énergie électrique, des hydrocarbures, par exemple, ne fait plus grand sens. Les institutions politiques du Mexique présentes dans la Constitution ne répondent donc pas vraiment à un ensemble idéologique ou à des principes cohérents. Une des questions qui illustre ce manque de cohérence existant entre des dispositions insérées et l’esprit sous-jacent à la Constitution est, sans doute, celle de la reconnaissance des peuples indigènes.

7Il est aisé de comprendre que dans un contexte où la conscience d’une identité nationale était à construire, la prise en compte de particularités culturelles allait contre l’objectif unificateur et n’était même pas envisageable. En effet, depuis l’Indépendance, le Mexique a connu une série de textes et dispositions constitutionnels, qui d’une manière ou d’une autre expriment la volonté de mettre en place les bases de l’État-nation, d’une et unique identité nationale, et d’un seul et unique droit. Actuellement, le contexte exige une toute autre approche. L’existence d’États multiculturels et le besoin de tenir compte des diversités sont considérés essentiels afin d’assurer des situations sociales démocratiques dignes de ce nom. Pour un grand nombre de représentants des peuples indigènes, ces exigences doivent se traduire par des amendements constitutionnels.

Des peuples absents, des peuples affectés

8De nombreux éléments peuvent rendre compte des positions qui se sont succédées face à la question de la population indigène au Mexique. Ainsi, les recensements de population du début du XXe siècle situent les indigènes dans la catégorie de la population étrangère. Ceci peut sans doute s’expliquer par le fait que le critère linguistique a toujours été le facteur selon lequel la population indigène a été identifiée par les organismes gouvernementaux, la différenciant ainsi du reste de la population parlant l’espagnol. Deux époques sont, à notre sens, représentatives d’un certain changement face à la question des populations indigènes : la quasi inexistence du thème du XIXe siècle au début du XXe et une timide apparition dans le domaine des affaires publiques au XXe siècle.

L’inexistence juridique

9Le 27 septembre 1821 le Mexique accède à son indépendance, la Constitution de 1824 organisant l’État naissant passe sous silence l’existence d’indigènes ou de peuples ayant des langues différentes de l’espagnol, ne pratiquant pas la religion catholique... À l’époque, envisager des droits spécifiques pour les indigènes ne pouvait qu’être considéré comme allant contre le principe d’égalité et du besoin d’une uniformité identitaire assurant la cohésion sociale. Le pays s’est donc formellement organisé sans faire mention des peuples indiens. Ceci a faussé d’emblée la base de la composition du pays. En effet, après l’indépendance aucun cadre juridique n’évoque la présence indigène.

  • 8   Miguel León Portilla, 1994, “La antigua y la nueva palabra de los pueblos indígenas”, Revista del (...)

10L’agitation politique du pays conduit à la promulgation d’une nouvelle Constitution en 1857. L’article 27 supprimait alors la propriété communautaire de la terre. Cependant, cette disposition, visant à priver l’église catholique et les diverses associations religieuses du pouvoir économique qu’elles détenaient, a eu des effets néfastes pour les peuples et les communautés autochtones. Selon ce texte aucune association civile, religieuse ou autre, de quelque caractère, dénomination ou objet qu’il soit, n’avait le droit de propriété ou d’administration de biens immeubles, à l’exception des bâtiments destinés directement au service ou à l’objet de l’institution en question. Les Indiens qui vivaient pratiquement en autarcie économique dans le domaine de la communauté, suite à cette réforme, se voient transformés en travailleurs journaliers, en prolétaires ruraux au service des grands propriétaires. Comble du paradoxe c’est au nom de la liberté que le dépouillement des biens des Indiens a été organisé8. En application du principe de la liberté des contrats et de l’égalité, les contrats de travail de 99 ans ont été légalisés. La proclamation de l’égalité de tous les citoyens de la République a privé les peuples indigènes de leur droit à une organisation communautaire et les a dépossédés de la personnalité juridique pour défendre collectivement leurs terres. Ceci sans qu’aucune législation sociale ne soit proposée pour palier les conséquences négatives de ce traitement « égalitaire ».

  • 9 Il semble ironique dans ce contexte, que ce soit le régime impérial de Maximilien d’Autriche qui e (...)

11Les lois de la Réforme mises en place par le Président Juárez et son équipe libérale en 1859, à qui on doit la nette séparation entre l’Église et l’État entre autres, ont également été lourdes de conséquences pour les peuples indigènes. La loi de désamortissement des biens a conduit à une spoliation des terres des communautés autochtones, malgré l’exécution partielle de cette loi car, après la Révolution, initiée en 1910, plus des 40% des peuples autochtones conservaient encore leur terre9.

12Ce fut avec la Révolution mexicaine sous les consignes de « Terre et Liberté » et « La terre appartient à celui qui la travaille » qu’Emiliano Zapata initia un processus de revendication foncière. Le mouvement de Zapata et la participation des indigènes à la lutte révolutionnaire, ont permis un dialogue dans le cadre de la rédaction d’une nouvelle Constitution pour y introduire les revendications des paysans. La Constitution de 1917 a reconnu d’une manière indirecte la présence des communautés indigènes et le droit à leurs terres ancestrales. C’est ainsi que, sans pour autant utiliser les termes d’indigènes, d’indiens ou d’autochtones, l’article 27 a prévu la réforme agraire. Si les indigènes n’ont pas été reconnus dans leur spécificité culturelle, ils étaient conçus par le texte constitutionnel comme une catégorie générale de paysans et de communautés ayant des droits fonciers. Ce nouvel article ouvrait toutefois, dans la pratique, une perspective plus favorable.

L’indigénisme : une idéologie assimilationniste

13L’idéologie indigéniste a marqué les actions et les politiques gouvernementales vis-à-vis des peuples indigènes, dans la deuxième partie du XXe siècle. Après la Révolution de 1910, la Constitution politique de 1917 a fixé le cadre juridique qui devait favoriser le « développement » du Mexique post-révolutionnaire. L’un des premiers buts à atteindre était, comme à l’époque de l’Indépendance, l’homogénéité de la société fondée sur le métissage. Face à la problématique indigène, le gouvernement « révolutionnaire » a développé l’indigénisme (indigenismo) comme projet politique. Les principes qui animaient l’indigénisme se fondaient sur l’existence d’une diversité de manifestations culturelles. D’après cette vision indigéniste, les manifestations culturelles et les peuples qui les pratiquaient ne pouvaient être ni hiérarchisés à partir d’une échelle de valeurs occidentale ni compris en dehors de leur contexte. L’idéologie indigéniste se manifestait contre les considérations qui affirmaient l’infériorité raciale de l’indigène, la négation radicale des valeurs des « cultures » indigènes et la croyance d’une supériorité absolue du modèle occidental dans tous les domaines de la vie. Cependant, le fondement des idées évolutionnistes n’a pas été remis en question car il s’agissait d’assimiler l’indigène à la culture dominante et de lui faire perdre sa spécificité culturelle et historique. Le débat était alors de déterminer la meilleure stratégie pour intégrer les populations au référent dominant de civilisation, de progrès, d’occidentalisation.

  • 10   L’Institut national indigéniste disparaît le 21 mai 2003 pour faire place à la Commission Nationa (...)

14En 1940, le Président Lázaro Cárdenas (1934-40) a réuni le Premier Congrès Indigéniste Interaméricain. Anthropologues et sociologues, entre autres, ont conjugué leurs efforts pour essayer de répondre aux besoins des millions de descendants des peuples originaires du continent américain. Une des résolutions du Congrès indigéniste a été la création d’un Institut indigéniste interaméricain sur la base d’une convention internationale signée par les États latinoaméricains. Des Instituts nationaux indigénistes ont été par la suite créés dans plusieurs pays du continent. L’Institut national indigéniste du Mexique a vu le jour le 4 décembre 1948. Son objectif principal était de garantir les besoins sanitaires, techniques, économiques, éducatifs des indigènes et de promouvoir la construction de voies de communication entre les villages indigènes. Des écoles ont été construites pour diffuser les principes de ce qui devait être le référent dominant. L’intérêt pour la « culture » et pour la « mentalité » indigènes s’expliquait par le fait que l’entreprise recherchée était d’atteindre les objectifs de développement fixés pour ces populations. Les démarches de l’Institut national indigéniste du Mexique se sont caractérisées par une volonté affichée de vouloir assimiler les peuples autochtones à la « culture » majoritaire du pays10. L’idéologie indigéniste et les politiques de l’INI ont, néanmoins, favorisé la présence du thème indigène dans les préoccupations nationales, la sphère internationale y jouera également un rôle important.

La Convention 169 de l’OIT : reconnaissance internationale de la diversité

  • 11   Norbert Rouland, Stéphane Pierré-Caps, Jacques Poumarède, Droit des minorités et des peuples auto (...)

15La Convention 169 de l’Organisation internationale du travail (OIT) concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants et adoptée en 1989, a remplacé la Convention 107. La définition de « peuple autochtone » ne fait plus mention d’un stade de développement moins avancé. Il revient désormais aux peuples autochtones eux-mêmes de décider le degré de spécificité dont ils entendent jouir, de participer aux décisions les concernant, d’exprimer librement leur désir sur les mesures qui doivent être adoptées pour leur protection et celle de leur culture et ils ne peuvent pas être contraints d’accepter des mesures les concernant sans leur consultation et accord préalables. Les autochtones passent du statut d’objet du droit à celui de sujets de droit. La Convention ne se réfère pas explicitement aux notions d’autodétermination ou d’autonomie bien qu’elle semble y aboutir étant données les nombreuses dispositions garantissant les institutions indigènes11. Elle propose le respect des peuples dans leur culture, leur religion, leur organisation sociale et économique et dans leur propre identité pour qu’aucun État ne s’arroge la faculté de nier l’identité sous laquelle ils s’affirment. Les dispositions de la convention présentent cependant des limites concernant l’autonomie.

  • 12   Ibidem.

« 2. Les peuples intéressés doivent avoir le droit de conserver leurs coutumes et institutions dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec les droits fondamentaux définis par le système juridique national et avec les droits de l’homme reconnus au niveau international »12.

16Cette Convention a été ratifiée par le gouvernement mexicain en 1990, ratifiée également par le gouvernement de la Norvège, du Mexique, de la Colombie, de la Bolivie, du Costa Rica, du Paraguay et du Pérou, la Convention 169 est entrée en vigueur le 6 septembre 1991. Les États membres devaient adapter leur législation et entreprendre des actions gouvernementales en accord avec les dispositions de la Convention. Ils devaient informer périodiquement sur l’application de ses principes et répondre aux observations et suggestions de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations de l’OIT. L’article 133 de la Constitution mexicaine précise que tous les traités internationaux signés par le Président de la République en fonction et ratifiés par le Sénat, sont considérés comme la « loi suprême de toute l’Union » au même titre que les lois et les Codes fédéraux. En conséquence, la Convention est censée faire partie de la législation interne du pays.

17L’influence internationale a sans doute été un élément déterminant pour la prise en compte du thème et se trouve sans doute à l’origine du premier amendement de la Constitution en matière indigène.

Reconnaissance symbolique ou déclaration de principe

18Le 13 décembre 1990, le Président de la République présente au Parlement un projet d’amendement à l’article 4 de la Constitution. Le projet avait pour but d’établir la composition pluriculturelle de l’État mexicain et les bases constitutionnelles assurant la protection et le développement des villages et des peuples indigènes du Mexique.

  • 13   Exposition de motifs et initiative de décret qui amende l’article 4 de la Constitution Politique (...)

Article 4 : « La nation mexicaine a une composition pluriculturelle, basée originellement, sur les peuples autochtones. La loi protégera et promouvra le développement de leurs langues, cultures, us et coutumes, ressources et formes spécifiques d’organisation sociale et garantira aux indigènes, l’accès efficace à la juridiction de l’État. Dans les jugements et procès fonciers, leurs pratiques et coutumes juridiques seront prises en compte selon les prescriptions de la loi »13(Notre traduction).

  • 14   Gilberto López y Rivas (député), Article 4º de la Constitution, cinquième réforme, Débats, Chambr (...)

19Le cadre constitutionnel devait donc poser la base juridique pour protéger les différences culturelles, dans le cadre de la ratification de la Convention 169 de l’OIT, cette action était considérée comme une mesure d’harmonisation législative avec les principes de la Convention internationale14.

  • 15   Voir notamment Gonzalez Galvan, « Les fondements du droit indigène : l’autonomie territoriale » t (...)
  • 16 Sergio García Ramírez et all., «Los derechos indígenas», Cultura y derechos de los pueblos indígena (...)

20À partir de la reconnaissance constitutionnelle du pluralisme culturel, les bases étaient posées pour la construction d’un État inclusif. Cependant, le processus si attendu n’a pas été déclenché15. Ce fut une sorte de feu d’artifice qui brilla de manière éphémère. Sergio García Ramírez, professeur de droit à l’UNAM (Université Nationale Autonome du Mexique), affirme ironiquement que cette « trouvaille anthropologique » ne méritait pas un amendement constitutionnel, en revanche, s’il s’agissait d’une reconnaissance politique et juridique, il aurait effectivement fallu construire un ordre juridique qui tienne véritablement compte des peuples indigènes16. En effet, la réforme de la Constitution en matière indigène reste limitée. Le thème de l’accès à la juridiction de l’État évacue l’analyse de la justice sociale puisque l’accès à la justice étatique tient uniquement compte de l’aspect individuel et de l’organisation des tribunaux. La reconnaissance d’autres formes normatives, l’articulation de systèmes normatifs différents, par exemple, sont des questions qui ne sont même pas posées. La réforme non seulement passe sous silence le thème de l’autonomie mais elle rend plus vulnérable la situation des peuples en affectant directement le régime foncier appliqué aux terres indigènes.

Reconnaissance sans droit à un régime d’autonomie

  • 17   Héctor Díaz-Polanco, 2004, “Perspectivas del reconocimiento de los derechos de los pueblos indíge (...)
  • 18   Voir Héctor Díaz-Polanco, 1996, Autonomía regional. La autodeterminación de los pueblos indios, M (...)

21L’amendement ne fait aucune allusion à l’autonomie, or l’autonomie suppose un pacte fondamental d’unité nationale là où il existe une diversité de peuples, de langues, de visions du monde17. Elle donne la possibilité de construire une structure étatique où les groupes, plus ou moins importants de la population, accèdent aux droits fondamentaux, en articulant les droits collectifs et les droits individuels. L’autonomie peut être définie comme le droit d’un peuple à proclamer son existence et à être conçu comme tel, comme le droit à définir ses propres limites territoriales, à jouir d’un statut à l’intérieur du cadre étatique et à gérer ses propres affaires, se gouvernant et s’administrant librement18. L’adoption de régimes autonomes implique une décentralisation politique et administrative de l’État, plus encore, le régime d’autonomie doit être abordé comme une réforme de l’État en tant que tel. Réforme qui implique la construction d’un « pacte social », une réconciliation entre l’État et les peuples indigènes afin de dépasser la fracture historique. Car les revendications indigènes au Mexique ne visent pas l’indépendance. L’autonomie juridique qu’ils recherchent implique davantage leur reconnaissance en tant que peuples que la séparation ou la sécession. Dans les termes de la Déclaration des Nations Unies sur le droit des peuples autochtones l’autonomie implique les droits suivants :
Article 3 :Les peuples autochtones ont le droit à l’autodétermination. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel.
Article 4 :Les peuples autochtones, dans l’exercice de leur droit à l’autodétermination, ont le droit d’être autonomes et de s’administrer eux-mêmes pour tout ce qui touche à leurs affaires intérieures et locales, ainsi que de disposer des moyens de financer leurs activités autonomes.
Article 5 :Les peuples autochtones ont le droit de maintenir et de renforcer leurs institutions politiques, juridiques, économiques, sociales et culturelles distinctes, tout en conservant le droit, si tel est leur choix, de participer pleinement à la vie politique, économique, sociale et culturelle de l’État.

22Les populations indigènes partagent une identité mexicaine, cependant elles refusent de continuer à admettre la négligence de leur « être indigène », de sacrifier leur particularité.

Reconnaissance sans droit à la terre

  • 19   Du latin exit, sortie, le ejido désigne à la fois les caractéristiques d’un fonds, l’entité colle (...)

23L’article 27 de la Constitution mexicaine réglemente la propriété de la terre, des eaux et en général des ressources naturelles. Un certain nombre de ses dispositions concernent les populations indiennes. En effet, lors de la Révolution mexicaine, Emiliano Zapata mais aussi Luis Cabrera, juriste et militant révolutionnaire, ont beaucoup influencé le caractère social repris par l’article en matière agraire. Le droit des populations indigènes à la terre a été garanti par le régime des ejidos19 qui se caractérise par une exploitation collective de la terre.

  • 20   Miguel Mejía Fernández, Comunidades indígenas: El calpulli, nº 114, año XV, México, 1969, Artes d (...)

24La structure du « capitalisme agraire » au Mexique se pose de manière sui generis car cette structure prévoit un régime d’exception. En effet, avec l’ejido et de la comunidad (communauté) en tant qu’unités de production agricoles, une fonction sociale est accordée à la propriété des terres agricoles s’agissant des populations indigènes20.

  • 21   Carlos Montemayor, Chiapas. La rebelión indígena de México, México, 1998, Joaquín Mortiz, segunda (...)

25L’article 27 a été réformé maintes fois suivant les circonstances socioéconomiques et politiques du pays. Concernant le dernier amendement de 1992, les dispositions de l’article 27.X, XI, XII, XIII et XIV qui faisaient référence à la réforme agraire et à la dotation ou restitution des terres au bénéfice des populations indigènes, ont été abrogées. Le partage des terres a été considéré comme conclu alors que des millions de paysans n’ont toujours pas de terre. En outre, avec la mise à terme du partage, les bases ont été posées pour légaliser les grandes propriétés familiales et corporatives que la Révolution mexicaine s’était proposée de combattre quatre-vingts ans plus tôt. La réforme constitutionnelle a permis la privatisation des terres communautaires favorisant la création d’alliances entre les entreprises et les grands propriétaires fonciers pour l’achat de terres communales21. L’amendement a rendu légal le dépouillement des territoires autochtones auquel se livraient les grands propriétaires terriens depuis longtemps.

26Cet amendement fait partie d’un projet économique dans le cadre du NAFTA (North American Free Trade Agreement). La réforme de l’article 27 a provoqué une réaction virulente des peuples autochtones, car l’espoir d’une amélioration de leur statut en tant que peuples n’est pas abordé et que leur situation économique demeure lamentable. Cet amendement est même considéré comme une des causes à l’origine du soulèvement zapatiste de 1994, puisque le gouvernement étouffait de cette manière l’espoir de générations entières d’indigènes qui attendaient patiemment l’octroi d’un territoire. La perspective d’accéder à la possession d’un territoire légalement reconnu s’est évaporée dans la mesure où la réforme agraire a été déclarée close.

27D’un côté, la reconnaissance juridique de la diversité des peuples autochtones est proclamée, de l’autre, la porte est ouverte à la privatisation des terres communautaires. Le décalage entre le discours des acteurs gouvernementaux et le cadre juridique finalement adopté est patent.

28Le 17 mars 1997, le Mexique a présenté à Genève un rapport sur la nouvelle relation existant entre l’État mexicain et les peuples autochtones. Le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale a considéré le rapport insatisfaisant. Le Comité soulignait l’ignorance des principes de la Convention 169 de l’OIT ; l’inexistence d’une législation en matière de droits autochtones ; la mise en danger du droit à la propriété foncière communautaire ; et, le manque d’informations régulières données au Comité. La déclaration de pluriculturalité contraste avec l’atteinte portée au territoire des peuples en question de la même manière que la ratification de la Convention 169 de l’OIT contraste avec la négligence vis-à-vis des responsabilités relevant de l’État.

L’histoire d’une trahison…

  • 22   Natividad Gutiérrez Chong, “Mercadotecnia en el ‘indigenismo’ de Vicente Fox”, El Estado y los in (...)

29Pour que la diversité se manifeste dans toute son ampleur, il ne suffit donc pas d’une simple déclaration de principe. La création de mécanismes institutionnels doit accompagner cette déclaration. Il s’agit bien de construire une nouvelle relation entre les peuples indigènes et l’État. Si l’indigénisme des années 1940 cherchait une homogénéisation comme condition du développement, l’indigénisme de l’an 2000 aurait dû proposer un nouveau « contrat social » entre l’État et les populations indigènes sur la base de la reconnaissance, du droit et du respect à la différence22.

30Les antécédents de la réforme constitutionnelle de 2001 permettent de comprendre ses enjeux, de situer le long processus de négociations et d’évoquer le périple d’une population indigène qui finalement, ne verra pas le fruit de ses revendications se traduire par la reconnaissance tant attendue.

L’entre-deux réformes

31La période de dix ans qui s’écoule entre le premier projet d’amendement constitutionnel en matière de droits indigènes envoyé au Parlement en 1990 et le deuxième transmis en 2000, se caractérise par un véritable débat sur la question. Les acteurs politiques, différents secteurs de la société civile nationale et internationale et les populations indigènes concernées s’intéressent aux revendications des peuples indigènes au Mexique. Nous identifions deux moments forts de cette période, le soulèvement zapatiste accompagné des négociations concernant cette rébellion, d’un côté, et la campagne et l’élection présidentielles de 2000 de l’autre.

Les peuples indigènes et les voies de la rébellion

32L’EZLN, Armée zapatiste de libération nationale est, à la base, un mouvement armé qui se soulève la nuit du 1er janvier 1994 dans l’État du Chiapas. La rébellion vise le gouvernement néolibéral et l’entrée en vigueur du NAFTA (North american free trade agreement entre le Mexique, les États-Unis et le Canada) de façon générale, et plus particulièrement l’amendement constitutionnel de l’article 27 permettant la privatisation des terres communautaires. Cette mobilisation acquiert dès le premier jour une légitimation face à l’opinion publique nationale et internationale, ceci grâce à sa composante indigène. Très vite elle se transforme en un mouvement de revendication de la diversité culturelle, avec une stratégie plutôt pacifiste. Le mouvement zapatiste ne regroupe pas tous les indigènes du Mexique, pas même tous les indigènes du Chiapas. Il n’en reste pas moins que le mouvement devient un acteur fondamental ayant le soutien des organisations indigènes dans tout le pays. L’importance du mouvement se traduit par une forte pression nationale et internationale qui contraint le gouvernement à négocier avec les zapatistes.

  • 23   Accords sur les Droits et la Culture Indigènes, Document 1 des Propositions communes que le gouve (...)

33La négociation entre l’EZLN et le gouvernement, dans le cadre d’une Loi pour le dialogue, la conciliation et la paix digne, commence en mars 1995. La négociation entre les représentants gouvernementaux et les représentants zapatistes a été difficile. Le 16 février 1996, les parties signent le document connu comme les Accords de San Andrés Larráinzar. Il s’agit d’un engagement que le gouvernement fédéral prend en vue d’une réforme constitutionnelle en matière de droit et de cultures indigènes, en tant que plateforme minimale. Le document comprend cinq parties : le contexte du nouveau contrat social avec l’État ; les engagements du gouvernement envers les peuples indigènes ; les principes du nouveau contrat social ; le cadre juridique et la conclusion. En septembre l’EZLN quitte la table des négociations estimant que le gouvernement ne respecte pas les accords qui prévoyaient la reconnaissance du droit à l’autonomie et à la culture autochtone. Lors des accords, le gouvernement s’était effectivement engagé dans ces termes :
« L’État doit promouvoir la reconnaissance du droit à la libre détermination des peuples indigènes comme garantie constitutionnelle, [celle-ci] doit s’exercer dans un cadre constitutionnel d’autonomie garantissant l’unité nationale. [Les indigènes] pourront, en conséquence, décider de leur forme de gouvernement autonome et de leur organisation politique, sociale, économique et culturelle. Le cadre constitutionnel de l’autonomie rendra effectifs les droits sociaux, économiques, culturels et politiques qui garantissent leur identité »23.

34Le gouvernement devait bâtir une nouvelle relation avec les peuples indigènes. Les bases de cette relation devant proscrire tout type de subordination, d’inégalité et de discrimination.

  • 24 Idem, p. 355-356.

« [Le nouveau pacte social] doit rendre effectifs les droits et garanties qu’on doit [aux peuples indigènes] : le droit à la différence culturelle ; le droit à l’habitat ; le droit d’user et de jouir du territoire, en conformité avec l’article 13.2 de la Convention 169 de l’OIT ; le droit à l’autogestion politique communautaire ; le droit au développement de leur propre culture ; le droit de produire selon leurs traditions ; le droit de gérer et de mettre à exécution leurs propres projets de développement »24.

  • 25   Il s’agit d’une commission du Parlement créée suite à la rébellion zapatiste de 1994, ayant pour (...)
  • 26   Ernesto Zedillo Ponce (1994-2000).

35Sur la base de ces accords, une commission du Parlement associant des députés et des sénateurs fédéraux, Commission de concorde et de pacification (Cocopa)25, devait préparer une proposition de loi pour amender la Constitution en matière de droits des indigènes. Le 29 novembre, la Cocopa présente une proposition de loi, fondée sur les principes de la Convention 169 de l’OIT et les Accords de San Andrés Larráinzar. Le document, connu comme « la proposition Cocopa », a été favorablement reçu par l’EZLN. En revanche, le gouvernement fédéral a présenté plusieurs objections au document en décembre 1996. Les objections, n’étant au fond qu’une contre-proposition, ont été qualifiées d’inacceptables par l’EZLN, début 1997. Le climat politique s’est dégradé, la répression et le harcèlement vis-à-vis des régions indigènes au Chiapas se sont accentués. Le 15 février 1998, sans consensus pour lancer sa proposition, le Président26 présente un projet de réforme de la Constitution en matière de droits indigènes. Le projet, unilatéralement conçu, s’écarte des principes des Accords de San Andrés et de la proposition Cocopa ; il ne sera finalement pas voté par le Parlement. Le dialogue n’a pas repris et la question est restée en marge des préoccupations du gouvernement jusqu’à la conjoncture de la fin du mandat et des élections présidentielles qui ont reposé la question au centre du débat politique.

Le gouvernement et les voies de l’instrumentalisation juridique

  • 27   Dont le chef de file était Vicente Fox Quesada.

36Durant la campagne aux élections présidentielles, le candidat du Parti d’action nationale, (PAN)27 a promis de reprendre la proposition Cocopa en matière de droit et de cultures indigènes, et de la présenter comme projet d’amendement, s’il était élu Président. Dans le cadre d’une stratégie pour la course à la présidence du Mexique, le candidat de la droite a instrumentalisé toute une série de thèmes afin de s’allier des secteurs de diverses tendances politiques et ainsi, mener une campagne du « vote utile », seul moyen de l’emporter face au parti au pouvoir depuis déjà  70 ans, le Parti de la Révolution Institutionnelle, PRI. Le thème des droits indigènes a sensibilisé une partie du mouvement indigène et une partie de l’électorat de gauche qui ont « succombé à la tentation utilitaire » de soutenir la droite pourvu que le PRI ne soit plus au pouvoir. Ce thème, parmi d’autres, a fait partie du montage d’un déploiement très efficace de marketing politique, qui a finalement mené le candidat de droite à la présidence du Mexique. Le 5 décembre 2000, 4 jours après sa prise de pouvoir, le Président Fox a fait sienne la proposition de la Cocopa et l’a présentée comme projet de loi d’amendement à la Constitution. Ce geste a été perçu comme un geste prometteur, oubliant le « réajustement de forces » qui devait nécessairement se faire autour des divers projets et propositions de lois se trouvant sur le tapis parlementaire. En effet, les parlementaires de droite avaient d’autres priorités.

  • 28   EZLN. Documentos y comunicados nº 5. La marcha del color de la tierra, México, 2003, Ediciones Er (...)

37C’est alors que le mouvement zapatiste s’est mobilisé autour d’une « Caravane pour la dignité indigène ». Partie de la zone des montagnes du Chiapas, elle a parcouru les États du sud et du centre du pays avant d’arriver à la ville de Mexico. Cette caravane fort médiatisée avait pour but de sensibiliser la population en général aux demandes indigènes, et de promouvoir le projet de loi en matière de droits et de cultures indigènes auprès du Parlement. La caravane a eu trois moments forts : la célébration d’un Congrès national indigène, rencontre indigène à Nurío dans l’État de Michoacán ; la grande concentration dans le centre ville de Mexico et les discours des représentants zapatistes et indigènes au siège de l’Assemblée Nationale à Mexico, dont nous reportons cet extrait significatif :
« […] Nous n’ignorons pas que cette proposition Cocopa a reçu un certain nombre de critiques. Un débat de quatre ans qu’aucun autre projet ou proposition de loi n’a inspiré tout au long de l’histoire législative du Mexique.
Dans ce débat, toutes les critiques ont été réfutées ponctuellement par la théorie et par la pratique. Cette proposition a été considérée comme un élément de balkanisation du pays, on oublie que le pays est désormais divisé. Un Mexique qui produit les richesses, un autre qui se les approprie et un dernier qui tend la main pour mendier. Nous, indigènes, vivons dans ce pays fragmenté, damnés par la couleur de notre peau, par la langue que nous parlons, par les habits qui nous couvrent et par la musique et la danse qui racontent nos tristesses et nos joies, notre histoire.
On reproche à cette proposition de loi de créer des réserves, on oublie que nous, indigènes, vivons dans l’ombre, séparés du reste des Mexicains, et en plus en danger d’extinction.
La proposition de loi est attaquée parce qu’elle promeut un système légal « arriéré » ; on oublie que l’actuel système ne fait que promouvoir la confrontation : il châtie le pauvre et offre l’impunité au riche, il condamne notre couleur de peau et transforme en délit notre langue. […] » (notre traduction) Discours de la commandante Esther, représentante de l’EZLN, le 28 mars 2001 devant les députés28.

38La caravane zapatiste a réussi à sensibiliser l’opinion publique. La problématique des populations indigènes du Mexique a occupé le centre du débat et différents secteurs de la société se sont montrés solidaires de la cause indigène. Mais les événements postérieurs montreront qu’il fallait plus que l’euphorie zapatiste pour que le pouvoir législatif matérialise les revendications de la population indigène. Une fois les zapatistes de retour au Chiapas et l’ambiance « normalisée », les forces majoritaires du Parlement ont rédigé un document éloigné de l’esprit des Accords de San Andrés Larráinzar et des demandes de la population indigène. Sous prétexte d’être fidèle à la technique juridique, le législateur marchandait, une fois de plus, la pleine reconnaissance des peuples.

Les contours du nouveau statut constitutionnel

39Le système constitutionnel mexicain exige une procédure extraordinaire en matière d’amendement constitutionnel. Les deux-tiers des députés et des sénateurs présents à la session doivent voter favorablement et la majorité des Parlements locaux doivent également être favorables pour que la Constitution soit amendée. Ces conditions de procédure ont été effectivement suivies et le 14 août 2001 la réforme constitutionnelle modifiant plusieurs articles de la Constitution fédérale en matière de droits des peuples indigènes a été publiée. Si la réforme ne peut être attaquée comme étant illégale, elle n’est pas pour autant considérée comme légitime par les principaux intéressés. Parmi les Parlements locaux qui n’ont pas été favorables au texte introduisant les modifications constitutionnelles en matière de droit et de cultures indigènes, se trouvent les Parlements des États du Chiapas, du Guerrero et du Oaxaca, États qui à eux seuls concentrent pratiquement la moitié de la population indigène du Mexique.

Un statut constitutionnel dénaturé

40Si les peuples indigènes n’acceptent pas leur statut constitutionnel, c’est parce qu’il ne correspond pas à la proposition Cocopa, parce qu’il évacue la création d’un véritable régime d’autonomie et parce qu’il semble réhabiliter un discours paternaliste.

  • 29   Rappelons que le système politique du Mexique est fédéral. Le titre V de la Constitution fédérale (...)

41L’autonomie a été abordée comme une énumération de situations et a été limitée au domaine de la commune, les villages indigènes n’étant pas considérés comme des entités de droit public. Les Constitutions locales29 sont celles qui ont la faculté de reconnaître les villages indigènes en tant que tels et de délimiter les caractéristiques de la libre détermination. L’application des systèmes normatifs des peuples indigènes est limitée. La possibilité d’accéder collectivement aux ressources naturelles dans les territoires est supprimée et de nouvelles restrictions confirment les amendements de 1992 en matière agraire. La réforme néglige également la proposition Cocopa concernant l’exercice de l’autonomie. La proposition prévoyait une modification à l’article 115 de la Constitution fédérale. Le droit des villages et des communes d’appartenir à un peuple indigène et la possibilité de l’organiser administrativement y étaient prévus. Ceci devait faciliter une recomposition graduelle des peuples, actuellement émiettés dans le domaine de la commune. Cependant, ce droit ne figure pas non plus dans le texte adopté.

42Les demandes minimales négociées ont été négligées. Il n’est donc pas surprenant que les organisations indigènes de tout le pays et l’EZLN aient rejeté de manière si radicale les réformes, en les qualifiant de trahison aux demandes indigènes. La reconnaissance tant attendue et promue par les peuples indigènes, celle qui devait modifier le fond des relations État-peuples indigènes et asseoir les bases du nouveau projet multiculturel de nation, se limite à la modification de deux articles parmi les 136 de la charte constitutionnelle, l’article 2 et le dernier paragraphe de l’article 115.III. Peut-on considérer cet ajout localisé et marginal comme un projet de refondation de l’État ?

Article 2 : « La nation mexicaine est une et indivisible. La nation a une composition pluriculturelle fondée, de façon originaire, sur les peuples indigènes qui sont les descendants des populations qui habitaient sur le territoire du pays à la veille de la colonisation et qui conservent leurs propres institutions sociales, économiques, culturelles et politiques, même partiellement. La conscience de leur identité indigène devra être le critère fondamental pour déterminer à qui s’appliquent les dispositions en matière de peuples indigènes. […] ». (Notre traduction)

  • 30   Francisco López Bárcenas, “La lucha por la autonomía indígena en México: un reto al pluralismo”, (...)

43On remarque que cet article commence par faire allusion au caractère unique et indivisible de la nation mexicaine, déclaration qui reflète la préoccupation de la classe politique, qui affirme craindre la « balkanisation » du pays. Ce caractère unique et indivisible de la nation semble pourtant mal placé s’agissant d’un article visant à reconnaître la diversité culturelle et l’autonomie. Il semble aussi inexact car c’est l’État qui peut être proclamé un et indivisible et non pas la nation, surtout dans un cas comme celui du Mexique. L’ombre de la conception de l’État-nation assimilant la nation à l’État et vice-versa, reste présente30.

Article 2 « […] Le droit des peuples indigènes à la libre détermination sera exercé dans un cadre constitutionnel d’autonomie qui assure l’unité nationale. La reconnaissance des peuples et villages indigènes se fera dans les Constitutions et les lois des États fédérés, qui devront tenir compte des principes généraux des paragraphes antérieurs ainsi que des critères ethnolinguistiques et des situations territoriales. […] »
Article 2A. « […] Les Constitutions et lois des États fédérés, établiront les caractéristiques de la libre détermination et de l’autonomie qui, de la meilleure façon, expriment les situations et aspirations des peuples indigènes dans chaque État, ainsi que les normes pour la reconnaissance des villages indigènes comme entités d’intérêt public » (notre traduction).

  • 31   Héctor Díaz Polanco, “Perspectivas del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en (...)

44La Constitution fédérale accorde la faculté aux Congrès locaux pour établir les caractéristiques de la libre détermination et de l’autonomie. Cependant, les États fédérés ne peuvent pas reconnaître des droits qui dépassent le cadre constitutionnel de la fédération. Alors, sans l’existence d’un véritable pacte fédéral qui structure la relation État-peuples indigènes, la question indigène se transforme en une simple affaire locale, déterminée par les rapports de force31.

45Les représentants des diverses organisations indigènes ont insisté sur l’importance de reconnaître le droit à la libre détermination, ceci dans un cadre d’unité nationale. Certes, l’amendement constitutionnel aborde le droit à l’autonomie, mais les éléments concrets du cadre juridique d’autonomie ne sont pas apportés. Les questions fondamentales constitutives d’un régime d’autonomie comme l’autogouvernement, la territorialité, la gestion des ressources, les compétences et facultés des entités autonomes, n’y figurent pas.

Article 2A. « Cette constitution reconnaît et garantit le droit des peuples et des villages indigènes à la libre détermination et, en conséquence, à l’autonomie pour :
I Décider leurs formes internes de vie commune et d’organisation sociale, économique, politique et culturelle.
II Appliquer leurs propres systèmes normatifs dans le règlement et la solution des conflits internes, tout en suivant les principes généraux de cette Constitution, du respect des garanties individuelles, des droits de l’homme et de manière particulière de la dignité et intégrité des femmes. […]
III Élire conformément aux normes, procédures et pratiques traditionnelles, les autorités ou représentants pour l’exercice de leurs propres formes de gouvernement interne, tout en assurant la participation des femmes dans des conditions d’équité face aux hommes. […]
IV Sauvegarder et enrichir leurs langues, savoirs et tout élément qui constitue leur culture et identité.
V Conserver leur habitat et préserver l’intégrité de leurs terres dans les termes de cette Constitution.
VI Accéder de manière préférentielle à l’usage et jouissance des ressources naturelles tout en respectant les formes et modalités de propriété et de régime foncier prévus par cette Constitution et des lois en la matière ainsi que les droits acquis de tierces personnes. […]
VII Élire dans les communes à population indigène des représentants au conseil municipal. […]
VIII Accéder pleinement à la justice de l’État. […] » (notre traduction).

46La réforme de 2001 ne prévoit pas la formation d’instances autonomes en tant que formes de gouvernement propres aux indigènes. Le législateur remplace l’autonomie par une énumération confuse qui regroupe plusieurs thèmes présentés comme droits de l’autonomie.

47L’impact de cinq cents ans de domination coloniale, puis républicaine, sur les peuples indigènes du Mexique, se reflète dans l’atomisation de la population indigène. Les peuples indigènes sont réduits à de petits noyaux de population éparpillés sur toute l’étendue du territoire national. La structure qui unifiait les grandes cités méso-américaines et la vie des anciennes suzerainetés se limite actuellement au seul cadre de la communauté locale. Un tel morcellement des peuples a eu comme résultat, dans certains cas, le renforcement de l’identité locale au détriment d’une identité sociale plus large. C’est précisément dans ce sens que la proposition Cocopa conformément aux Accords de San Andrés Larráinzar, proposait le texte suivant :

Article 115.IX : « L’exercice de la libre détermination des peuples indigènes sera respecté à chaque niveau du gouvernement où ils feront valoir leur autonomie, qui peut s’étendre à un ou plusieurs peuples, selon les circonstances particulières et spécifiques de chaque État fédéré.
Les villages indigènes en tant qu’entités de droit public et les communes qui reconnaissent leur appartenance à un peuple indigène, auront la faculté de s’associer librement, afin de coordonner leurs actions. Les autorités compétentes réaliseront le transfert progressif et ordonné des ressources afin qu’ils puissent administrer les fonds publics qui leur seront destinés. Les Parlements locaux détermineront les fonctions et facultés qu’elles pourront leur transférer » (notre traduction).

48L’article 115 devait aborder un thème central en matière d’autonomie, la reconnaissance des villages indigènes en tant que sujets de droit public. Ceci se traduit par la création d’un niveau de gouvernement différent des trois déjà existants à savoir : le gouvernement fédéral, les États fédérés et la commune. Les villages indigènes devaient avoir le droit à la libre association de communes afin de coordonner leurs actions dans un domaine plus large qui serait celui du peuple. Ce thème a été complètement dénaturé par le texte constitutionnel de la réforme :

Article 115 : « Les États adopteront pour leur régime intérieur, le gouvernement républicain, représentatif, populaire, ayant comme base de leur division territoriale et de leur organisation politique et administrative, la commune, d’après les principes suivants : […]
III : « […] Les villages indigènes, dans le domaine de la commune, pourront se coordonner et s’associer dans les termes et pour les effets prévus par la loi » (notre traduction).

49C’est surtout autour de cet article que se concrétise, pour les populations indigènes, l’impression d’avoir perdu la bataille. La structure administrative du gouvernement n’accorde de place ni aux villages ni aux peuples indigènes en tant qu’entités de droit public. L’exercice de l’autonomie se limite au domaine de la commune, situation qui dans les faits existe, dans une certaine mesure, depuis la conquête. La négation aux populations indigènes de la prise en charge de leur propre vie en société est également illustré par le discours paternaliste.

  • 32   Article 2.B : « La fédération, les États fédérés et les communes, afin de promouvoir l’égalité de (...)

50L’esprit d’assistanat du vieux modèle de l’indigénisme paternaliste et assimilationniste réapparaît. Il se manifeste par l’absence de représentation directe accordée aux indigènes dans les Parlements, fédéral ou locaux. La représentation indigène dans les instances de représentation populaire était pourtant originellement prévue dans la proposition Cocopa. L’article 2.B montre, au contraire, la volonté d’affirmer l’autorité du gouvernement fédéral, de l’État ou de la commune sur les populations indigènes. Le texte adopté prévoit des actions publiques dans le domaine de la santé, de l’éducation, des projets productifs, de l’établissement de programmes et de l’aide aux migrants, aux femmes et aux enfants indigènes32.

  • 33   Consuelo Sánchez, “Autonomía y heteronomía. La reforma conservadora”, El Estado y los indígenas e (...)
  • 34 Héctor Díaz-Polanco, “Perspectivas del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en (...)

51Le schéma du vieil esprit de l’indigénisme d’État est revisité. Les indigènes font l’objet d’actions, de programmes et d’assistance gouvernementale. Ils sont soumis aux décisions des trois niveaux de gouvernement qui sont ceux qui doivent mettre en place lesdits programmes. Pas une disposition n’implique une participation réelle dans la conception de programmes et d’actions les concernant33. Héctor Díaz-Polanco considère que cet article 2.B rétablit l’indigénisme intégrationniste caractéristique de la politique étatique des soixante-dix dernières années34. Plus que la définition de garanties constitutionnelles et l’établissement de droits spécifiques, l’article 2 présente une sorte d’énumération de lignes programmatiques pour le gouvernement, les peuples indigènes n’ayant, en plus, aucun mécanisme juridique pour l’exiger.

La mobilisation juridique : dernier recours pour la reconnaissance

52Après la promulgation de l’amendement constitutionnel en matière de droit et de cultures indigènes, diverses organisations indigènes ont insisté sur le fait que le texte adopté ne correspondait pas à leurs attentes. Le texte ne garantit pas l’exercice du droit à la libre détermination des peuples indigènes, ne reconnaît pas la personnalité juridique nécessaire aux peuples indigènes pour pouvoir construire une nouvelle relation entre peuples, avec la société et avec l’État, de la même façon qu’il ne reconnaît pas les droits territoriaux et rejette l’accès collectif aux ressources naturelles des terres et territoires. Ainsi, 330 recours constitutionnels ont été présentés devant la Cour Suprême de Justice contre la réforme constitutionnelle de 2001 en matière indigène.

53La publication de l’amendement a également soulevé un grand nombre de réactions de la part des communes où la population est majoritairement indigène. Elles ont porté des recours devant la Cour Suprême de Justice en annulation de la procédure suivie, en espérant faire annuler par ce moyen la réforme elle-même. Les promoteurs des controverses constitutionnelles savaient que la réussite de leur projet dépendait de la volonté particulière de la Cour d’interpréter en profondeur le texte, de rouvrir des espaces juridiques et politiques et de permettre une révision du texte constitutionnel contesté. Dans une session plénière le 6 septembre 2002, huit des onze magistrats ont considéré que la Cour n’était pas compétente en matière de procédures de réforme constitutionnelle. La Cour a donc renoncé à la possibilité d’ouvrir la voie d’une possible réconciliation, l’argument a été que l’organe chargé des réformes et des amendements constitutionnels n’était pas susceptible d’un contrôle judiciaire.

« La procédure de réforme et d’ajouts au texte constitutionnel en matière de droits et de culture indigène est contestée dans le cas qui nous occupe. Ce tribunal en session plénière détermine que la controverse constitutionnelle n’est pas recevable contre la procédure de réforme et d’ajouts constitutionnels que prévoit l’article 135 de la Constitution fédérale, puisque l’article 105 du même texte constitutionnel, ne prévoit pas que l’organe chargé d’effectuer lesdites réformes, puisse être une des parties lors d’une controverse constitutionnelle, ou que les actes de l’organe puissent être contestés, c’est pourquoi la Cour Suprême de Justice de la Nation ne peut les réviser » (notre traduction).

54Le rapport majoritaire n’a fait mention d’aucune considération de fond, refusant d’emblée la compétence de la Cour. Il nous semble intéressant de faire ici référence au vote dissident de trois magistrats, ce qui permettra d’évoquer certaines considérations de fond.

55En effet, trois magistrats ont formulé un argumentaire dissident de 600 pages. Cet argumentaire réfutait l’incompétence de la Cour en la matière et examinait la procédure de réforme à la Constitution en matière indigène sur le fond. Contrairement au rapport de la majorité des magistrats de la Cour, le rapport de la minorité consigne que la controverse constitutionnelle est le moyen indiqué pour contester les possibles vices de procédures lors d’une réforme constitutionnelle, et que les conseils municipaux peuvent contester la constitutionnalité de cette procédure :

  • 35   Vote dissident que formulent les magistrats Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güit (...)

« Les arguments ci-dessus exposés conduisent à conclure que les controverses constitutionnelles qui nous occupent, s’inscrivent dans les hypothèses de recevabilité de l’article 105.I.a et b. de la Constitution fédérale, qui prévoit le conflit entre la Fédération (représentée dans le cas présent par le Parlement) et un État ou Commune ; ou d’un État (représenté ici par le Parlement local) et une commune. La plainte concerne la procédure de réforme à la Constitution, qui peut-elle faire l’objet de ce moyen de contrôle constitutionnel dont la compétence revient à la Cour Suprême de Justice de la Nation, chargée de garantir l’ordre constitutionnel »35 (notre traduction).

56Cependant, après analyse de la procédure suivie, le rapport de minorité confirme la validité de la réforme constitutionnelle en matière indigène :

  • 36   Idem, p. 571-572.

« L’analyse intégrale des questions qui ont été posées dans les controverses constitutionnelles révèle que les plaignants prétendaient, d’une part, l’invalidation du procès de réformes constitutionnelles dénonçant la défaillance de conditions qui ne font pas partie des conditions prévues par l’article 135 de la Constitution et, de l’autre, que l’étude du contenu des normes constitutionnelles réformées, en matière indigène, soit faite afin que les réformes soient annulées, faute d’avoir accordé les bénéfices souhaités. À ce sujet, il faut signaler que l’étude approfondie dans ce rapport de minorité, révèle que les réformes constitutionnelles contestées apportent une interprétation pleinement cohérente des demandes des acteurs. […] Conformément à la technique, la Cour Suprême n’aurait pu que considérer inconstitutionnelles les réformes, si la procédure avait été viciée, par la démonstration du manquement à l’une des règles précises consignées dans l’article 135. Or, une telle décision, au lieu de favoriser les peuples et villages indigènes leur aurait porté préjudice, car ils auraient été privés d’un système juridique constitutionnel qui leur a paru insuffisant mais qui, par rapport à son contenu, accorde des bénéfices juridiques dont ils étaient dépourvus auparavant… »36 (notre traduction).

  • 37   Magdalena Gómez, “La constitucionalidad pendiente: La hora indígena de la Corte”, El Estado y los (...)

57La décision majoritaire de la Cour ainsi que le discours du vote dissident des trois magistrats reflètent une pensée juridique qui conçoit difficilement l’abandon des principes monistes, ne se laissant pas interpeller par une réalité plurielle qui réclame une réforme de l’État. Pour Magdalena Gómez, les recours présentés par les communes indigènes représentaient un véritable défi politique et d’interprétation juridique pour la Cour. Aborder ce défi impliquait un effort d’interprétation permettant : de donner à la Cour suprême de nouveaux espaces et possibilités de décision en tant que tribunal constitutionnel ; d’accorder aux communes indigènes le caractère d’acteurs valides dans la saisie du tribunal constitutionnel ; d’insérer les conventions internationales dans le droit interne et de réviser leur relation avec le principe de suprématie constitutionnelle37.

58L’auteur affirme que dans les processus de démocratisation d’un certain nombre de pays, la tendance est à un activisme judiciaire de la part des tribunaux constitutionnels. Dans cette mesure la Cour participe aux transformations en créant et recréant le droit. Le fait que les recours présentés par les communes indigènes n’aient même pas été analysés sur le fond montre effectivement la difficulté juridique d’envisager une réforme de l’État qui accorde aux peuples indigènes le caractère de sujets collectifs de droit.

Conclusion

  • 38   María José Fariñas Dulce, “El derecho como forma de organización social”, Curso de teoría del der (...)

59La réforme de 2001 constitue un progrès par rapport aux textes constitutionnels qui ne mentionnaient même pas le terme d’indigène. Il est incontestable que des droits leur sont reconnus, cependant, ceci paraît insuffisant face à l’exigence d’un État véritablement inclusif. Parmi les analyses fonctionnelles du droit, développées à partir des approches de la sociologie et de l’anthropologie du droit, nous retenons les courants qui insistent sur le fait que tous les éléments du « système social » doivent être fonctionnels pour aboutir au point d’équilibre de la cohésion. Certains auteurs fonctionnalistes comme Parsons, Bredemeier, Llewellyn, s’accordent pour considérer que le droit doit être le facteur le plus important de cohésion sociale, le droit ayant pour fonction de produire et de maintenir cette cohésion38. Cette fonction est loin d’être remplie par le droit étatique mexicain en ce qui concerne la problématique des populations indigènes. Les différentes conceptions de l’État à l’œuvre, les intérêts stratégiques du gouvernement, le pluralisme juridique impliquant diverses formes de normativité, …, font du droit étatique un instrument qui a été, depuis l’Indépendance, insuffisant et inefficace pour réconcilier les populations mexicaines à l’intérieur de la structure étatique.

60Le droit n’a pas été vecteur de réconciliation car il n’accorde pas une reconnaissance de la différence culturelle des peuples indigènes, reconnaissance d’une existence en tant que peuples. Les réformes constitutionnelles répondent davantage à une logique intégrationniste comme stratégie de légitimation du droit étatique face à la question indigène. Jusqu’à présent le droit constitutionnel mexicain est passé à côté de la fonction de reconnaissance et c’est orienté vers une fonction d’intégration qui rime avec assimilation et négation. Par l’intégration, le droit étatique se révèle comme un instrument de pouvoir face aux revendications des populations indigènes. Le statut constitutionnel des peuples indigènes n’implique pas une reconnaissance de la diversité car la diversité se trouve encadrée par un seul et unique modèle de référence considéré comme hiérarchiquement supérieur.

61Mais si le cadre constitutionnel n’accorde pas une pleine reconnaissance de la diversité aux populations indigènes dans la structure étatique, la prise en charge des populations indigènes de leur propre régulation sociale est pourtant une réalité dans certaines régions. C’est à partir de cette relative autonomie de fait que les populations indigènes se réinventent continuellement et s’inscrivent malgré tout dans une contemporanéité qui dépasse la marginalité d’un cadre juridique qui renonce à reconnaître leur existence en tant que peuples, un cadre juridique qui renonce à effectuer la réconciliation des différentes composantes de l’État mexicain.

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sánchez (consuelo), «Autonomía y heteronomía. La reforma conservadora», El Estado y los indígenas en tiempos del PAN: neoindigenismo, legalidad e identidad, México, CIESAS - Miguel Angel Porrúa, 2004, p. 261-284.

VÁZQUEZMONTALBÁN (manuel), Marcos, le maître des miroirs, traduction de l’espagnol par Gabriel Cayo, France, Mille et une nuits, 2003.

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Notes

1   Nous utilisons le terme indigène comme un synonyme du terme autochtone et comme une traduction littérale du terme espagnol « indígena » qui dans le contexte mexicain n’a pas de connotation péjorative, c’est le terme « indio » qui lui, a été historiquement connoté de façon négative.

2   Nous sommes de plus en plus gênée par le caractère caricatural et artificiel de ce type de distinction. La population mexicaine est métisse, les populations méso-américaines, les populations en provenance de la péninsule ibérique – conquistadors, missionnaires, administrateurs, population en général - et celles de l’Afrique noire - arrivées sur le continent par la traite négrière – sont à l’origine de ce métissage. Cependant, nous ne pouvons pas nier les différentes appartenances identitaires véhiculées et qui se construisent à partir de ces catégories de métis et d’indigène au Mexique.

3 Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 13 septembre 2007.

4   Signalons qu’il ne s’agit pas ici d’explorer les « particularités anthropologiques et juridiques » des peuples autochtones mexicains, pour cet aspect voir : Akuavi Adonon, « Autochtonie, autonomie, altérité. Les visages de la gouvernance dans le Chiapas indigène », Cahiers d’anthropologie du droit 2005 : Droit, gouvernance et développement durable, sous la direction de Christoph Eberhard, Paris, Karthala, p. 123-138. « Le réseau juridique et la place de la pyramide : perspectives à travers les conciliations indigènes au Mexique », Revue Interdisciplinaire d’Etudes Juridiques, n° 49, 2002, p. 191-209.

5 La population indigène du Mexique représente 10% du total de la population selon les estimations les plus conservatrices, ainsi, il s’agit de plus de 10 millions de Mexicains indigènes concernés.

6   Cámara de diputados, XLVII Legislatura, 1969, Mexicano: Ésta es tu Constitución, México, Imprenta de la Cámara de Diputados, p. 4.

7   Il s’agit pourtant d’une Constitution dite rigide qui prévoit une procédure différente de la procédure législative ordinaire pour sa modification.

8   Miguel León Portilla, 1994, “La antigua y la nueva palabra de los pueblos indígenas”, Revista del senado de la República, México, conaculta – era, p. 51.

9 Il semble ironique dans ce contexte, que ce soit le régime impérial de Maximilien d’Autriche qui en 1866, ait mis en place un cadre juridique plus favorable aux autochtones avec la promulgation de deux décrets. Ces décrets prévoyaient des procédures pour que les peuples autochtones récupèrent les terres dont ils avaient été dépouillés mais, avec la restauration de la République, les décrets ont été invalidés. La Constitution de 1857 a été remise en vigueur et, avec elle, l’article 27. La dépossession foncière et la marginalité subies par les peuples indigènes se sont prolongées jusqu’à la Révolution mexicaine en 1910.

10   L’Institut national indigéniste disparaît le 21 mai 2003 pour faire place à la Commission Nationale pour le Développement des Peuples Indigènes (CONADEPI).

11   Norbert Rouland, Stéphane Pierré-Caps, Jacques Poumarède, Droit des minorités et des peuples autochtones, coll. « Droit fondamental, droit politique et théorique », Paris, PUF, 1996, p. 408-410.

12   Ibidem.

13   Exposition de motifs et initiative de décret qui amende l’article 4 de la Constitution Politique des États Unis Mexicains, Chambre de Députés, année III, nº 15, décembre 1990.

14   Gilberto López y Rivas (député), Article 4º de la Constitution, cinquième réforme, Débats, Chambre de Députés, année III, nº 20, juillet 3, 1991, 33 p.

15   Voir notamment Gonzalez Galvan, « Les fondements du droit indigène : l’autonomie territoriale » traduction de R. Lafargue, Droit et Cultures n°38, 1999-2, p. 213-226.

16 Sergio García Ramírez et all., «Los derechos indígenas», Cultura y derechos de los pueblos indígenas de México, México, Fondo de Cultura Económica - Archivo General de la Nación, sans date. p. 150 et s.

17   Héctor Díaz-Polanco, 2004, “Perspectivas del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en México”, Derechos y cultura indígenas. El PRD frente a la reforma constitucional de 2001, México, Cámara de Diputados LIX legislatura, p. 13.

18   Voir Héctor Díaz-Polanco, 1996, Autonomía regional. La autodeterminación de los pueblos indios, México, Siglo XXI editores, p. 151. Francisco López Bárcenas, 2004, “La lucha por la autonomía indígena en México: un reto al pluralismo”, El Estado y los indígenas en tiempos del PAN: neoindigenismo, legalidad e identidad, México, CIESAS- Porrúap. 216. Consuelo Sánchez, 2004, “Autonomía y heteronomía. La reforma conservadora”, El Estado y los indígenas en tiempos del PAN: neoindigenismo, legalidad e identidad, op. cit., p. 273.

19   Du latin exit, sortie, le ejido désigne à la fois les caractéristiques d’un fonds, l’entité collective qui jouit du droit sur ce fonds ainsi que l’exploitation collective de la terre. Ses origines remontent à la période coloniale, il s’agissait d’une extension de terre destinée principalement au pâturage, utilisée gratuitement par les habitants d’un village et située à la périphérie de celui-ci. Le fonds devait avoir une source d’eau. Après la Révolution mexicaine, le ejido sera l’ensemble de terres, forêts et eaux exproprié par le gouvernement fédéral et destiné aux populations indigènes. Il s’agit d’une propriété sociale dont la caractéristique est l’inaliénabilité, l’imprescriptibilité, l’insaisissabilité et l’intransmissibilité car son objet est de subvenir aux besoins des membres du peuple par le travail agricole.

20   Miguel Mejía Fernández, Comunidades indígenas: El calpulli, nº 114, año XV, México, 1969, Artes de México, p. 41.

21   Carlos Montemayor, Chiapas. La rebelión indígena de México, México, 1998, Joaquín Mortiz, segunda edición, p. 138.

22   Natividad Gutiérrez Chong, “Mercadotecnia en el ‘indigenismo’ de Vicente Fox”, El Estado y los indígenas en tiempos del PAN: neoindigenismo, legalidad e identidad, op. cit., 2004, p. 31-32.

23   Accords sur les Droits et la Culture Indigènes, Document 1 des Propositions communes que le gouvernement fédéral et l’EZLN s’engagent à envoyer aux organismes de décision nationaux, 16 février 1996. Cité par Manuel Vázquez Montalbán, Marcos, le maître des miroirs, traduction de l’espagnol par Gabriel Cayo, France, Mille et une nuits, 2003, p. 355.

24 Idem, p. 355-356.

25   Il s’agit d’une commission du Parlement créée suite à la rébellion zapatiste de 1994, ayant pour but de contribuer au processus de paix au Chiapas, toutes les couleurs politiques de la chambre des députés et du sénat sont représentées et participent dans cette commission. De nos jours, cette commission existe toujours mais les membres sont moins actifs et moins engagés dans la problématique indigène, ce qui fait qu’elle n’est plus une instance légitime vis-à-vis de la population indigène.

26   Ernesto Zedillo Ponce (1994-2000).

27   Dont le chef de file était Vicente Fox Quesada.

28   EZLN. Documentos y comunicados nº 5. La marcha del color de la tierra, México, 2003, Ediciones Era, p. 302-303.

29   Rappelons que le système politique du Mexique est fédéral. Le titre V de la Constitution fédérale du Mexique aborde l’organisation des États fédérés en général (articles 115 au 122). L’article 116 prévoit la division du pouvoir public des États fédérés en pouvoirs : exécutif, législatif et judiciaire et dispose que chacun des 31 États, « Libres et Souverains », organise ces pouvoirs selon une Constitution locale dont les principes sont prévus par sept alinéas.

30   Francisco López Bárcenas, “La lucha por la autonomía indígena en México: un reto al pluralismo”, El Estado y los indígenas en tiempos del PAN: neoindigenismo, legalidad e identidad, op. cit., 2004, p. 218-219.

31   Héctor Díaz Polanco, “Perspectivas del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en México”, Derechos y cultura indígenas. El PRD frente a la reforma constitucional de 2001, México, Cámara de diputados LIX legislatura, 2004, p. 15.

32   Article 2.B : « La fédération, les États fédérés et les communes, afin de promouvoir l’égalité des chances des indigènes et d’éliminer une quelconque pratique discriminatoire, mettront en place les institutions et détermineront les politiques nécessaires pour garantir l’effectivité des droits des indigènes et le développement intégral de leurs peuples et communautés, qui devront être élaborés et mis en opération de façon conjointe avec eux.
Pour mettre fin aux carences et retards qui affectent les peuples et communautés indigènes, les autorités des trois niveaux de gouvernement devront :
I Promouvoir le développement régional des zones indigènes dans le but de renforcer les économies locales et améliorer les conditions de vie par des actions coordonnées des trois niveaux de gouvernement et la participation des villages indigènes. […]
II Garantir et augmenter les niveaux de scolarité, favorisant l’éducation bilingue et interculturelle, l’alphabétisation, l’achèvement de l’éducation primaire, la formation pour la productivité et l’éducation moyenne et supérieure. […]
III Assurer l’accès efficace aux services de santé par l’élargissement de la couverture du système national. […]
IV Améliorer les conditions des villages indigènes et des lieux de rencontre et de récréation par le biais d’actions qui facilitent l’accès au financement public et privé pour la construction de logements. […]
V Promouvoir la participation des femmes indigènes au développement. […]
VI Élargir le réseau des communications qui permette l’intégration des villages, par la construction et le développement des voies de communication et de télécommunication. […]
VII Encourager les activités productives et le développement durable des villages par des actions qui leur permettent d’atteindre des recettes économiques suffisantes. […]
VIII Concevoir les politiques sociales pour protéger les indigènes migrants, dans le territoire national comme à l’étranger. […]
IX Consulter les peuples indigènes pour l’élaboration du Plan National de Développement, ceux des États et des communes et éventuellement incorporer leurs recommandations et propositions.
[…] » (notre traduction).

33   Consuelo Sánchez, “Autonomía y heteronomía. La reforma conservadora”, El Estado y los indígenas en tiempos del PAN: neoindigenismo, legalidad e identidad, art. cit., 2004, p. 279-280.

34 Héctor Díaz-Polanco, “Perspectivas del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en México”, Derechos y cultura indígenas. El PRD frente a la reforma constitucional de 2001, México, Cámara de Diputados LIX legislatura, 2004, p. 16.

35   Vote dissident que formulent les magistrats Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón et Juan Silva Meza contre les sentences majoritaires émises par l’assemblée plénière de la Cour Suprême de Justice de la Nation, vendredi 6 septembre 2002, sur les recours constitutionnels 82/2001 et 48/2001, promus respectivement par les communes de Santiago Amoltepec et de San Pedro Quiatoní Tlacolula, de l’État du Oaxaca, contre la procédure qui aboutit aux réformes publiées comme constitutionnelles en matière indigène, p. 77.

36   Idem, p. 571-572.

37   Magdalena Gómez, “La constitucionalidad pendiente: La hora indígena de la Corte”, El Estado y los indígenas en tiempos del PAN: neoindigenismo, legalidad e identidad, op. cit., 2004, p. 201-202.

38   María José Fariñas Dulce, “El derecho como forma de organización social”, Curso de teoría del derecho, Barcelona, Marcial Pons, 2000, p. 48-53.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Akuavi Adonon, « Le droit étatique mexicain et les populations indigènes : fonction de reconnaissance ou fonction d’intégration », Droit et cultures [En ligne], 56 | 2008-2, mis en ligne le 03 février 2009, consulté le 23 mai 2017. URL : http://droitcultures.revues.org/187

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Auteur

Akuavi Adonon

Akuavi Adonon estenseignante-chercheur à l’Université Autonome Métropolitaine UAM-Cuajimalp (Mexique). Principaux  champs de recherche : cultures juridiques, anthropologie juridique, systèmes juridiques autochtones en Amérique latine. Publications : « Le réseau juridique et la place de la pyramide: perspectives à travers les conciliations indigènes au Mexique », Revue Interdisciplinaire d’Etudes Juridiques, numéro spécial, Le droit enperspective interculturelle, Bruxelles, 2002, p. 191-209 ; « Du mystère de l’anthropologie juridique au mystère du droit », Cahiers d’anthropologie du droit 2004, Revue Droit et Cultures, hors série 2004/4,Anthropologie et droit : intersections etconfrontations, Paris, Karthala, 2004, p. 25-32. « Autochtonie, Autonomie, Altérité : Les visages de la gouvernance dans le Chiapas indigène », Cahiers d’anthropologie du droit 2005,Droit, gouvernance et développement durable, Paris, Karthala, 2005, p. 123-138. « Justice et oralité : Le fonctionnement d’une justice négociée », Cahiers d’Anthropologie du droit 2006, Le droit en action, Paris, Karthala, 2006, p. 267-282. « El derecho y sus dimensiones cultural y pragmática. ¿Hacia un nuevo paradigma jurídico ? », La dinámica mundial del siglo XXI. Revoluciones, procesos, agentes y transformaciones, Arroyo Graciela (éd.), Cenzontle, Mexico, DF, 2006, p. 291-306.

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