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La réservation de sièges dans les corps élus en Inde

Reservation of Seats in Elected Bodies in India
David Annoussamy
p. 19-33

Résumés

La Constitution de 1950 a prévu la réservation des sièges à la chambre basse fédérale et dans les assemblées législatives des Etats fédérés en faveur des castes répertoriées (anciens intouchables) et des tribus répertoriées, proportionnellement à leur effectif dans la population totale. Ce procédé a eu pour effet d'éveiller et de développer la conscience politique de ces catégories qui ont maintenant des partis politiques à eux. Cependant la réservation qui avait été conçue comme une mesure provisoire devant durer 10 ans a été renouvelée tous les 10 ans, aucun parti politique n'osant s'y opposer de peur de perdre les voix de ces catégories de population.

Cette réservation a été étendue aux sièges des conseils municipaux et aux postes de maires par une révision constitutionnelle de 1992. Mais son application a  soulevé des protestations sur le terrain, les gens de caste élevée ne voulant pas accepter comme maire un ancien intouchable.

La même révision a réservé aux femmes 1/3 de postes de maires et de sièges dans les conseils municipaux. Pour l'instant les élues sont des prête-noms pour leur mari, père ou frère. Cela ne tire pas à conséquence dans les conseils mais les femmes sans aucune idée de l'administration catapultées au rôle de maire éprouvent des difficultés.

Un projet de révision constitutionnelle  accordant la même réservation aux femmes à la chambre basse fédérale et dans les assemblées des Etats, élaborée en 1996 sur la recommandation  de Nations unies n'arrive pas à recueillir l'adhésion des partis politiques dominés par les hommes.

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Texte intégral

L’émergence de la pratique de réservation

Un électorat séparé

1Les élections au niveau des villages ont existé depuis les temps anciens. Elles semblent également avoir été organisées sporadiquement à des niveaux plus élevés. Les élections sous leur forme moderne datent de la dernière période britannique. Des élections très limitées furent organisées en 1909 pour choisir 25 des membres du Conseil législatif du gouverneur général qui en comprenait 60, les autres membres étant des fonctionnaires ou des personnalités désignées par le gouverneur général. La représentation se fit par groupes sociaux et par classes d’intérêts. Il fallait, pour être électeur, remplir des conditions très restrictives. En 1919 on procéda à la création d’une assemblée législative de 100 membres dont les deux tiers étaient élus, toujours au suffrage restreint. Les circonscriptions étaient de deux sortes : 1) des circonscriptions par groupes sociaux : musulmans, sikhs, Indiens convertis, Européens, Anglo-indiens et le reste de la population, qui constituait la majorité, soit les hindous de toute dénomination ; 2) des circonscriptions par classes d’intérêt : propriétaires terriens, universitaires, planteurs, commerçants, industriels et exploitants de mines.

2On retrouve les mêmes principes de base dans le Government of India Act de 1935. Pendant la préparation de cette loi une grande controverse s’éleva concernant les intouchables. Ceux-ci parlaient la même langue et pratiquaient à-peu-près la même religion que le reste de la population et participaient à l’économie rurale. Ils vivaient cependant dans des colonies séparées adjacentes aux villages. Ils ne trouvaient pas leur place dans la hiérarchie des castes structurant l’édifice social indien. C’étaient des hors-caste. Un certain nombre de partisans farouches les considérant comme un groupe spécial ayant leur propre quota de sièges s’opposaient à des adversaires opiniâtres qui voulaient qu’ils soient assimilés au reste de la population. Après bien des tiraillements l’on arriva à un compromis selon lequel ils seraient regroupés en castes dites répertoriées CRs (SC ou Scheduled Castes en anglais), seraient inclus dans la catégorie générale et, par un procédé assez subtil, seraient assurés d’un certain nombre de sièges.

3C’est ainsi que, d’après la loi de 1935, les sièges se répartissent comme suit dans une assemblée de 250 membres :

4Catégorie générale 105 dont 19 pour les CRs ou castes répertoriées, 6 sikhs,
82 musulmans, 4 Anglo-indiens, 8 Européens, 8 Indiens convertis, 11 commerçants et industriels, 7 propriétaires terriens, 10 travailleurs et 9 femmes.

5Toujours restreint, le suffrage était cependant plus ouvert qu’auparavant et il existait un électorat séparé pour chaque catégorie. Autant de circonscriptions territoriales que de sièges à pourvoir étaient prévus pour chaque catégorie. On voit que les Anglais ont tenu compte de la diversité de la population et n’ont accordé le droit de vote qu’à ceux qui pouvaient le désirer.

Le recours à la réservation

6Après l’indépendance deux principes étaient présents dans l’esprit des membres de l’assemblée constituante. Le premier était l’égalité en droit de tous les citoyens sans distinction de castes, les distinctions existantes étant appelées à disparaître. A cet effet on voulait abolir la hiérarchie des castes. On se rendit rapidement compte de la difficulté de la tâche. C’est pourquoi seule l’intouchabilité en tant que pratique d’ostracisme fut abolie.

7Le deuxième principe visait à favoriser l’égalité de fait en aidant les couches situées au bas de l’échelle sociale à se hisser au rang des autres. On visait évidemment l’égalité matérielle, mais ce qu’on recherchait en premier lieu était de conférer respect et dignité à ceux qui étaient traditionnellement méprisés. D’autre part il existait, de la part des CRs (castes répertoriées) une pression en faveur de la continuation du traitement de faveur accordé par le Government of India Act de 1935. Le parti du Congrès qui avait lutté pour l’indépendance avait considéré la création d’un électorat séparé comme une tactique pratiquée par les Anglais pour diviser les Indiens en groupes étanches et l’avait même rendue responsable de la partition. C’est pour cette raison et au nom de l’égalité des citoyens qu’ils ne voulurent le restaurer à aucun prix. Conscient du fait que les CRs n’étaient pas encore à même de gagner leur place dans la lutte électorale, le parti du Congrès opta pour la voie de la réservation de certaines circonscriptions électorales en faveur des candidats appartenant à ces catégories.

8La même faveur fut étendue à la population tribale pour les mêmes raisons. Différant du reste de la population par leur religion et leur langue, les tribus ne font pas partie du système de castes. Elles vivent dans les régions montagneuses, loin du reste de la population. On les a groupées sous le nom de tribus répertoriées ou TRs (en anglais Scheduled Tribes).

9Les constituants ayant pour idéal l’amalgame de toute la population sur un plan d’égalité sans distinction de caste ni de religion, ils limitèrent le privilège de la réservation de sièges à une période de 10 ans. Ils prévirent également que les catégories bénéficiaires de la réservation pouvaient présenter des candidats dans les circonscriptions non réservées. Ils estimaient qu’avec ces deux dispositions, l’entorse au principe d’égalité due à la réservation était acceptable.

10La réservation, d’abord mise en œuvre pour les élections à la chambre basse et aux assemblées législatives des Etats, fut étendue par la suite aux conseils municipaux. On profita de cette occasion pour réserver des sièges également au profit des femmes. Cela se réalisa sans problèmes, mais quand il s’agit d’étendre la réservation à la chambre basse et aux assemblées des Etats, on assista à une levée de boucliers. Nous procéderons maintenant à une étude plus détaillée de ces quatre aspects.

Castes et tribus au niveau de l’Union et au niveau des Etats

Les dispositions légales

11La Constitution prévoit dans son article 330 que des sièges seront réservés pour les castes répertoriées et les tribus répertoriées, au niveau de l’Union dans la chambre basse et au niveau des Etats dans les assemblées législatives, proportionnellement au nombre de la population de ces catégories par rapport à la population totale de l’Union ou de l’Etat.

12A cet effet, des circonscriptions sont réservées aux candidats de ces catégories. Ceux qui ne rentrent pas dans ces catégories n’auront donc pas le droit de se porter candidats dans ces circonscriptions. Les circonscriptions réservées doivent être déterminées par la Commission aux élections et changeront par voie de roulement. Cette réservation fut prévue initialement pour une période de dix ans. Elle fut renouvelée automatiquement tous les dix ans par un vote quasi unanime, obtenu sans débat, pour faire le point sur la situation par rapport à l’époque de l’élaboration de la Constitution, pour savoir si la continuation était justifiée, aucun parti ne voulant perdre les votes de ces catégories pour des années.

Application et appréciation

13Avec le système de scrutin adopté, soit le scrutin uninominal à un tour, l’application de ces dispositions ne pose pas de problèmes pour les TRs, car elles forment des groupes démographiques compacts, leur aire d’habitation correspondant à-peu-près à des circonscriptions électorales. Quant aux CRs, elles sont dispersées sur tout le territoire et ne forment la majorité dans aucune circonscription. En fait, les circonscriptions comprenant 40 à 50 % de CRs sont rares ; la moitié des circonscriptions en comptent 20 à 30% et, dans certaines d’entre elles, leur nombre peut même tomber à un chiffre voisin de 0%.

14Après l’indépendance, le chef des CRs, Ambedkar, ministre de la Justice sous le gouvernement du Congrès, démissionna de son poste pour galvaniser les CRs en vue des premières élections générales. Il réunit à cet effet les différentes associations de CRs en une fédération mais ses efforts ne furent pas couronnés de succès. Avec le système électoral adopté, soit le scrutin uninominal à un tour, les gens de caste élevée étant majoritaires même dans les circonscriptions réservées aux CRs, ce furent donc les candidats CRs présentés par le parti du Congrès qui furent élus.

15Cette suprématie du Congrès devait progressivement diminuer au profit du parti hindouiste qui, quoique prêchant l’orthodoxie hindoue, ne répugnait pas à s’allier avec des hommes politiques CRs, à leur accorder l’investiture du parti et à faire campagne en leur faveur. Les partis de gauche ont toujours eu l’appui des CRs, ils ont soutenu leur candidature mais leur influence dans le pays est cependant restreinte.

16Quant à la performance des membres élus avec le bénéfice de la réservation, on constate qu’ils ne se sont pas montrés très ardents dans la lutte pour améliorer le sort des CRs. Ils ont d’ailleurs été élus avec une majorité de voix des gens de caste élevée et ne sont pas de véritables représentants des CRs. Candidats d’un parti, il leur faut, pour proposer publiquement une demande nouvelle en leur faveur, l’aval du chef du parti qui les a fait élire. Certes, aucune mesure allant à l’encontre de l’intérêt de leur caste ne peut être prise, car leurs voix comptent ; aucun parti n’avait d’ailleurs l’intention de prendre de telles mesures. Bien au contraire, tous les partis ont eu à cœur de promouvoir leurs intérêts.

17Toutefois, si la réservation n’a pas eu pour effet de donner des représentants véritables aux CRs, elle a servi de catalyseur à leur éveil politique. Les cadres politiques CRs sont devenus de plus en plus nombreux au fil des ans. Mal à l’aise dans les partis existants, ils décidèrent d’avoir leur propre parti et d’enrôler sous une même bannière tous les CRs. Amorcée par Ambedkar, cette tendance qui avait disparu à son décès prématuré, refit surface dans les débuts des années 1980 et a connu depuis un succès grandissant. Aux élections de 1996 dans l’Etat d’Uttar Pradesh qui compte 29% de CRs, leur parti a gagné 20,6% de voix contre 8,3% pour le Congrès, leur tuteur d’antan. Ils sont devenus le troisième parti de l’Etat et c’est un membre de leur parti, une femme, qui a été nommée Premier ministre dans un gouvernement de coalition.

18Le succès électoral avait dépassé toutes les attentes, mais le parti ne disposait ni d’agenda politique précis ni de cadres capables de le mettre en oeuvre. Leur action gouvernementale a surtout consisté à confier les postes clefs aux CRs et à ériger des statues d’Ambedkar dans tout l’Etat. Peu de mesures furent prises pour le bien-être durable des CRs ce qui entraîna une désillusion des électeurs.

19Grisés par un pouvoir qu’ils n’avaient jamais connu, les CRs l’ont voulu pour eux seuls ; ils n’ont pas su trouver d’accommodements avec les partis des autres castes défavorisées (connues dans l’Inde sous le nom de OBC ou Other Backward Classes) ni sceller avec eux d’alliance durable en vue de détrôner définitivement les castes élevées. Ils ont voulu établir en Inde le règne des CRs, ce qui était utopique, leur proportion n’étant que de 17% de la population. Ils se sont laissés leurrer par l’exemple des castes élevées qui, avec un pourcentage plus faible, avaient détenu le pouvoir pendant plusieurs décennies. Mais c’étaient dans d’autres circonstances historiques et avec d’autres qualifications. A l’heure actuelle, ils veulent atteindre leurs objectifs en alliance avec d’autres partis.

20La réservation n’a pas procuré d’avantages substantiels aux groupes sociaux qui devaient en bénéficier, mais les partis politiques ont eu à tenir compte de leur voix dans les décisions pouvant avoir un impact positif ou négatif sur leur sort. De plus cette réservation a éveillé et attisé la conscience politique de ces groupes et permis leur émergence en tant que force politique indépendante après une période d’inféodation aux partis existants. Ils sont maintenant capables de gagner également des sièges non réservés en alliance avec d’autres partis et de négocier d’égal à égal avec eux. De ce fait la question se pose de savoir si la réservation se justifie encore. En tout cas, les raisons qui ont milité en faveur de la réservation n’existent plus.

Castes et tribus dans les municipalités

Dispositions légales

21La réservation dans les municipalités a été prescrite 42 ans plus tard par les 73e et 74e révisions constitutionnelles de 1992, consacrées respectivement aux communes rurales (article 243D) et aux communes urbaines (article 243T). Ces articles, conçus dans des termes identiques, contiennent les dispositions suivantes : dans chaque conseil municipal les CRs et les TRs auront droit à un nombre de sièges réservés pour elles, proportionnellement à leur nombre sur le territoire de la municipalité. Un nombre correspondant de circonscriptions dans la municipalité sera réservé aux candidats de ces catégories. Ces circonscriptions pourraient changer par voie de rotation, ce soin étant donc laissé à la sagesse du gouvernement des Etats.

22On ne peut ici brosser un panorama de la législation relative à la réservation dans tous les Etats de l’Inde. On se contentera de présenter la législation de l’Etat du Tamil Nadu, dont les autres diffèrent peu. Cet Etat a décidé de ranger les circonscriptions de chaque municipalité dans un ordre décroissant par rapport à la proportion des catégories bénéficiaires de la réservation, de réserver au départ les circonscriptions où cette proportion est la plus forte et de changer périodiquement en passant chaque fois à la circonscription suivante dans l’ordre établi. Prévu au départ tous les cinq ans, ce changement a été depuis porté à dix ans. Un tel roulement résulte de l’hypothèse selon laquelle cette population serait répartie à-peu-près également sur tout le territoire de la municipalité. Cela est vrai pour les populations tribales et également, dans une certaine mesure, pour les CRs vivant en milieu urbain. Mais, en milieu rural, les CRs vivent en groupes compacts dans des colonies séparées du reste de la population. Il pourrait donc y avoir, dans une même municipalité, des circonscriptions composées uniquement de gens de caste élevée ou de CRs. Le roulement risque donc de poser des problèmes dont le plus aigu pourrait aller jusqu’à obliger une circonscription composée uniquement de gens de castes élevées à élire un CR.

23La Constitution prévoit également que les postes de Président des conseils municipaux seront réservés à ces catégories dans une proportion égale à leur nombre dans la population totale de l’Etat. Elle précise de plus que les municipalités où ces postes sont réservés changeront par voie de roulement. La Constitution réserve aux Etats le soin de fixer les détails.

24La loi de l’Etat du Tamil Nadu prévoit que le nombre total de postes de président à réserver dans l’Etat sera réparti entre les différentes fédérations des municipalités (cantons) en tenant compte du nombre de la population bénéficiaire dans chaque fédération. L’application de cette disposition législative est délicate. Il est essentiel que cette répartition de postes entre les cantons soit faite avec le plus grand soin en tenant rigoureusement compte de la composition de la population de chaque canton. Si un canton se voit attribuer un nombre de postes de président CRs plus élevé que sa population de CRs ne requiert, les villages à faible population CR risquent d’avoir à leur tête un président CR.

25La loi prévoit également que la réservation sera mise en œuvre dans chaque canton par les municipalités disposant de la proportion des classes bénéficiaires dans la population est la plus forte. Elle prescrit en outre qu’il y aura un roulement tous les cinq ans, soit la durée d’un mandat, durée qui fut par la suite portée à dix ans puis à 15 ans, mais cette dernière mesure a été annulée par la Cour supérieure de l’Etat. Ce roulement repose sur la présomption que la population appartenant aux classes bénéficiaires est à-peu-près également répartie dans le canton, ce qui n’est pas le cas. De ce fait, on court le risque qu’un village dont la population de CRs est très faible se voit nanti d’un président CR.

26La Constitution permet aux Etats de prescrire des réservations de sièges aussi bien que des réservations de postes de président en faveur des classes défavorisées (backward classes). Une loi est intervenue en 1995 au Tamil Nadu pour mettre en œuvre cette réservation. Il a été objecté que les classes bénéficiaires n’étaient pas assez clairement identifiées pour une mise en œuvre de la réservation, aussi cette disposition a-t-elle été annulée par la Cour.

Les difficultés d’application

27Comme pour les élections au Parlement, la réservation ne pose pas de problèmes en ce qui concerne les TRs car elles vivent dans des zones compactes qui leur sont propres. Les CRs au contraire vivent hors des villages proprement dits mais dans des colonies situées à proximité. Gens de castes élevées et CRs font partie de la même municipalité. Auparavant les villages et les colonies avaient chacun leur panchayat traditionnel.

28Dans notre exposé du contenu de la loi, nous avons signalé les dispositions erronées susceptibles de générer des difficultés dans la pratique. Les limites des circonscriptions et la détermination des sièges réservés ont été faites de manière hâtive par des fonctionnaires dans leur bureau sans connaissance exacte des réalités du terrain.

29Il s’est trouvé que dans certains cas ils étaient vite dissuadés par les gens de caste élevée. Ceux-ci utilisaient à cet égard tous les villages où les CRs avaient à se porter candidats dans des circonscriptions composées majoritairement ou même uniquement des gens de caste élevée. Les CRs n’osaient pas le faire et si par hasard ils en avaient la velléité, ils n’en avaient pas les moyens. Dans certains cas les CRs étaient séquestrés, dans d’autres les électeurs boycottaient le scrutin.

30Dans l’ensemble les gens de caste élevée ont laissé les élections se dérouler avec le système de réservation. Ils se sont rattrapés en réduisant les CRs à l’impuissance, car ceux-ci étaient minoritaires. Dans certaines municipalités les membres CRs n’étaient même pas admis à s’asseoir avec les autres.

31La résistance a été plus vive dans les cas de présidence accordée aux CRs par voie de réservation. Dans quelques villages la population a empêché l’élection du président pour deux termes successifs. La troisième fois le gouvernement a rendu possible le déroulement des élections à grand renfort de police et grâce à la présence personnelle du préfet et des chefs politiques qui se sont déplacés pour la circonstance. Le Premier ministre de l’Etat a déclaré que ces villages étaient adoptés par lui.

32Même dans les cas où un CR a pu être élu président, on ne lui permettait pas de remplir ses fonctions. On le confinait aux affaires relatives aux colonies, et le panchayat traditionnel fonctionnait pour le village. Dans certains villages le président élu était ostracisé, sa profession habituelle entravée, sa maison incendiée et sa vie menacée.

33Cependant tel n’est pas le schéma universel. Les cas extrêmes ont été plutôt rares et il s’est même produit des cas où les gens de caste élevée ont joué le jeu et ont même fêté l’élection d’un président CR. On a même observé des cas où les CRs se sont portés candidats dans des circonscriptions non réservées.

34Dans l’ensemble il y a cependant eu des grincements. La réservation, qui avait été acceptée sans réaction au niveau du Parlement, a été boudée et même foulée aux pieds au niveau des villages où la ségrégation est encore en vigueur. Les gens de caste élevée n’étaient pas disposés à renoncer à leur suprématie et ne pouvaient pas admettre l’égalité et la cogestion. La réservation a été imposée aux villages sans la moindre consultation préalable sur ses modalités, le Parlement s’étant comporté comme un despote se croyant éclairé.

35Obliger toute une circonscription de gens de caste élevée à élire un CR ou un village composé majoritairement de gens de caste élevée à élire un président CR, c’est contrevenir grossièrement au principe démocratique fondamental du libre choix des représentants.

36La réservation est basée sur la présomption que les castes existent. Ne pas en tenir compte pour l’application de la réforme destinée à la longue à les abolir est une lourde erreur.

Les femmes dans les municipalités

Les dispositions légales

37La Constitution prévoit qu’un tiers des sièges dans les conseils municipaux et un tiers des postes de président de ces conseils seront réservés aux femmes. Elle laisse le soin de fixer les détails aux assemblées législatives des Etats. Ceux-ci n’ont pas manifesté d’opposition. Les gouvernements en place ont tenté de minimiser les inconvénients en réservant pour les femmes les postes de présidente dans des municipalités où l’opposition était majoritaire.

38L’Etat du Tamil Nadu a décidé que ce tiers des sièges s’appliquerait à l’ensemble y compris les sièges réservés aux CRs, conformément à l’esprit de la Constitution. Ainsi le quota réservé aux femmes et le quota réservé aux CRs sont respectés. Cet Etat a également décidé que les circonscriptions réservées ainsi que les postes de président réservés aux femmes changeraient par voie de roulement. Cela ne pose pas de problème en ce qui concerne les femmes car leur proportion est à-peu-près la même partout. Mais quand il s’agit d’un poste de président réservé à une femme CR, les mêmes problèmes que pour les hommes de cette catégorie se posent avec en plus le préjugé à l’encontre du sexe féminin.

Les difficultés d’application

39Cette mesure audacieuse a évidemment causé une surprise chez les femmes comme chez les hommes dans le monde rural. Les hommes se sont vite consolés et ont présenté à leur place comme candidates leurs femmes, leurs sœurs ou leur filles et fait campagne en leur faveur. Ainsi ce ne sont pas les femmes placées à l’avant-garde de l’émancipation féminine et engagées dans le travail social qui ont pu profiter de cette mesure mais les proches des hommes politiquement influents et capables d’effectuer des dépenses pour les élections. Parmi les femmes appartenant à la famille des hommes politiques, les plus âgées ont fait preuve de réticence. Ce sont les jeunes femmes instruites qui ont saisi l’occasion en grand nombre.

40Si les femmes membres du conseil municipal ont pu fonctionner sans trop de difficultés avec les instructions reçues de leur mandant, celles qui se sont fait élire comme présidentes ont eu à faire face à des difficultés de toutes sortes. Elles arrivaient aux réunions du conseil munies des instructions de leur mandant, elles connaissaient le résultat auquel il fallait aboutir mais elles ne réussissaient pas à faire adopter facilement leur programme, n’étant pas capables de diriger les débats et de répondre aux objections. Les hommes, majoritaires au conseil, leur tendaient des traquenards ou tout simplement une motion de défiance et empêchaient les femmes présidentes de mener leur mandat jusqu’à son terme.

41De manière générale, les femmes n’ont ni l’expérience ni le talent requis pour régler les problèmes de gestion. Elles se trouvent contraintes de laisser faire le secrétaire administratif nommé par l’Etat. Pour diriger les affaires de la municipalité le président doit se montrer supérieur au secrétaire et une présidente plus encore.

42Les présidentes ont également de la peine à se faire accepter par les habitants de la commune. Certaines sont mal à l’aise dans leur nouvelle fonction. Une présidente a refusé de se faire photographier par la presse et l’a suppliée de publier plutôt la photo de son mari !

43Certaines jurent qu’on ne les y prendra plus. Mais quelques-unes sont décidées à relever le défi et à aller de l’avant pour briguer des sièges à l’assemblée législative de l’Etat. La plupart vont acquérir de l’assurance, se débarrasseront de leurs inhibitions et secoueront le joug de leur mentor. Pour l’instant cette expérience qui dure depuis dix ans n’a pas atteint le degré de normalité. Catapulter à brûle-pourpoint dans l’arène politique des femmes sans aucune idée de la chose publique est certainement audacieux et risqué. Mais l’expérience est engagée, elle va modifier profondément la société indienne. Ce n’est pas leur contribution politique en tant que femmes qui va être importante, c’est toute l’attitude des femmes, et par voie de conséquence celle des hommes, qui va changer dans la famille et dans la société. Une telle mutation ne peut se faire sans heurts.

44Cette accélération de l’évolution valait peut-être la peine d’être tentée. Mais on est obligé de convenir qu’elle a été amorcée à un mauvais moment. Le but principal des révisions constitutionnelles est de remplacer par des municipalités modernes les panchayats traditionnels et de doter ces municipalités de responsabilités importantes. Il aurait fallu dans un premier temps mettre en place les institutions, les doter de moyens financiers adéquats, roder l’administration municipale et établir des rapports harmonieux avec l’autorité de tutelle. Organiser la réservation en faveur des femmes au moment même de la création des municipalités, c’était doubler la difficulté et entraver ou retarder l’instauration efficace et réelle de la démocratie à la base qu’on souhaitait vivement. Vue sous cet angle, l’expérience est sans doute prématurée. L’expérience des pays développés montre que la femme a acquis un statut économique et social enviable mais n’occupe pas encore de place importante dans le domaine politique. Mais la femme indienne a acquis au niveau des municipalités une position politique enviable dont elle ne peut jouir pleinement faute du statut économique et social requis.

Les femmes au niveau de l’Union et au niveau des Etats

Les données statistiques

45En revanche la réservation de sièges au profit des femmes au Parlement et dans les assemblées législatives des Etats se fait attendre. Elle a fait couler beaucoup d’encre et continue à le faire. Pour nous tenir à l’écart de considérations purement spéculatives observons les données statistiques indiquant de façon fiable certains aspects de la réalité.

46Evolution de la participation féminine à la chambre basse

47 1952 1957 1962 1967 1971 1977 1980 1984 1989 1991 1996 1998

48Participation
féminine
(%)38,1 38,7 46,6 55,5 49,1 54,9 51,2 59,2 57,3 51,4 53,4 57,9
Participation
masculine (%)53,5 54,7 62,0 66,7 60,9 65,6 62,2 68,4 66,1 61,6 62,1 65,7
Candidates
élues
(%)32,5 60 50 44,8 24,4 27,1 19,7 25,6 13,6 11,4 6,7 15,7
Candidats
élus
(%)25,9 31,7 24 21,3 18,5 32,1 11,5 9,2 8,4 5,8 3,8 11,2
Femmes
membres
(%) 4,4 5,4 6,7 5,9 4,2 3,4 5,1 8,1 5,22 7,18 7,18 7,9

49Le pourcentage de femmes participant au vote marque une croissance constante remarquable. D’autant plus qu’il s’est accru de 52% alors que la participation masculine, elle aussi en hausse, ne s’est accrue que de 22,8%.

50Le pourcentage de candidates élues qui était élevé lors des premières élections s’est réduit de moitié, à-peu-près dans la même proportion que chez les hommes, ce qui indique un accroissement de candidatures pour les deux sexes ; leur nombre est passé de 43 à 274 chez les femmes et de 1831 à 4476 chez les hommes. Il est à noter que le pourcentage des femmes élues a constamment été plus élevé que celui des hommes. Le pourcentage de femmes à la chambre basse a augmenté et atteint maintenant 9%. Il a donc doublé en l’espace de cinquante ans.

Le projet et les objections

51Cette évolution aurait suivi son cours s’il n’y avait pas eu la recommandation de la Commission des Nations unies pour le statut de la femme en 1990. Remarquant qu’une représentation faible ne permet pas aux femmes de se faire écouter et qu’elles sont souvent obligées de faire des compromis, elle a déclaré qu’un pourcentage de 30% était le minimum pour peser dans le processus de décision au niveau national. Ce pourcentage de 30% serait emprunté à la masse critique utilisée par les physiciens.

52A la suite de cette recommandation, une loi prévoyant la réservation de 33% de sièges au Parlement et dans les Assemblées législatives des Etats a été préparée en 1996. Mais quand le ministre responsable a voulu présenter le projet de loi à la chambre basse, il s’est élevé une tempête de protestations. Après une heure de scènes peu parlementaires, la loi a pu être présentée pour la forme avec ajournement immédiat des débats à la session prochaine. Sa prise en considération a été reportée d’année en année par les gouvernements successifs bien qu’il y ait eu alternance. Les parlementaires qui avaient voté allègrement la réservation pour les femmes au niveau des municipalités parce qu’ils ne se sentaient pas concernés, se sont ressaisis quand leur propre survie a été mise en péril dès lors qu’ils devaient céder leur place aux femmes.

53Les associations féminines se plaignent que les partis politiques louent le projet de loi en public en le qualifiant d’historique mais qu’ils le sabotent en sourdine. Il est à noter que, dans les instances des partis, la participation féminine est faible. Tous les partis ont une aile féminine, mais n’admettent pas les femmes dans les comités ayant le pouvoir de décision. Seul le parti AIADMK (du Tamil Nadu), dirigé autoritairement par une femme, vient d’admettre 33% de femmes au sein des différents organes du parti. Les autres partis font quelques efforts dans ce sens, notamment le Congrès. Le parti marxiste qui, dans tous les domaines se montre progressiste, n’a cependant pas de femme au sein de son politburo et explique ce fait en disant qu’il ne fait aucune distinction et que le seul critère d’admission est le service pour le parti. Il a exprimé crûment ce que les autres partis pensent. En effet les femmes ne s’engagent pas en grand nombre dans l’action politique. Elles accepteraient les sièges si on les leur offrait sur un plateau comme ce fut le cas dans les municipalités. Si l’on descend au niveau de la masse, on ne constate pas d’enthousiasme chez les femmes pour la réservation en leur faveur, et beaucoup d’entre elles n’en sont même pas informées. Il y a bien de temps à autre quelques manifestations organisées par les organisations féminines, mais elles n’ont pas beaucoup d’impact.

54Lors des dernières élections, tous les partis ont inclus la loi de réservation dans leur programme. Elle a été incorporée dans le programme minimum de la coalition gouvernementale actuellement au pouvoir qui dispose de la majorité des 2/3 requise pour la révision constitutionnelle. Cependant le Premier ministre sent des réserves de la part de certains membres de son propre parti. La position est la même au sein des autres partis. Certains ont même évoqué la possibilité d’un vote secret pour permettre aux membres de se prononcer en toute liberté. Le gouvernement ne veut pas prendre le risque de voir la loi rejetée, ce qui saperait son autorité.

Les raisons de l’opposition

55Quelles sont les raisons de cette opposition obstinée et sournoise ? En premier lieu, les hommes qui ont fait de la politique leur carrière craignent d’être évincés. En deuxième lieu, ils éprouvent une certaine réticence à l’égard de la participation féminine en tant que telle. Ils reprochent à celles qui sont déjà membres du Parlement  «d’avoir les cheveux courts » c’est-à-dire d’être très européanisées et d’avoir une optique européenne des problèmes (dans le mot hindi utilisé à cet égard on peut percevoir une référence à la veuve, donc de mauvais augure).

56On objecte aussi que le corps électoral est composé pour moitié de femmes et que rien n’empêche qu’elles obtiennent une représentation correspondante. Si elles ne se portent pas candidates, c’est qu’elles ne sont pas intéressées par les problèmes politiques. De plus, devenues membres du Parlement, on craint qu’elles ne soient préoccupées que par les problèmes féminins et qu’elles n’envisagent toutes les questions sous l’angle exclusivement féminin et non dans l’intérêt général, comme le font les femmes actuellement membres du Parlement.

57Les opposants soulignent aussi que la loi est prématurée et non essentielle en faisant remarquer que seuls onze pays dans le monde ont atteint la proportion de 30% de membres – et encore en faisant appel à une forme ou une autre de quotas – et que dans les autres pays le pourcentage se situe aux environs de 10% comme c’est déjà le cas en Inde. Ils font remarquer aussi que la non participation politique n’a pas empêché les femmes d’atteindre un haut niveau d’emploi et de statut social dans les pays développés. En Inde bien que la représentation féminine soit faible, de nombreuses lois en faveur des femmes ont été adoptées et toutes les mesures que les femmes membres du Parlement ont suggérées ont été acceptées, ajoutent-ils.

58Leur autre argument, qui n’est pas sans poids, est que si une représentation de 30% est nécessaire et suffisante pour les divers segments de la société, pourquoi ne pas réserver dans la même proportion des sièges aux musulmans actuellement sous-représentés et réduire à la même proportion la réservation accordée aux CRs et aux TRs.

59Tous ces arguments, aussi valables soient-ils, n’ont pas de poids politique, car les membres qui en font état en privé ne sont pas disposés à se déclarer ouvertement contre le projet de loi. Mais un parti non majoritaire et quand même important s’est prononcé contre le projet en soulevant une objection de taille. Ce parti représentant les castes défavorisées (OBC Other Backward Classes) a déclaré qu’il soutiendrait le projet dans le seul cas où, sur les sièges réservés pour les femmes, un quota était réservé aux femmes des castes défavorisées. Il craint qu’avec le bénéfice de la réservation, ce ne soit les femmes des classes supérieures, plus instruites et plus au courant des affaires publiques, qui soient élues. Il qualifie la réservation pour les femmes de stratagème des castes supérieures pour reconquérir leur suprématie injustifiée.

60Il a fallu en effet trente à quarante ans de lutte acharnée de la part des castes défavorisées pour conquérir leur place légitime dans l’arène politique. Alors qu’il n’y avait pas de membres des castes défavorisées au début de la République indienne, on en compte maintenant 280 appartenant à divers partis. Cet équilibre serait à nouveau rompu en cas d’irruption massive des femmes des castes supérieures. Il est vrai que les femmes des castes défavorisées pourraient aussi conquérir leur place comme leur homologues hommes, mais cela prendra évidemment du temps. Ces castes ne veulent pas courir le risque de perdre le terrain péniblement conquis. Aussi sont-elles farouchement opposées à la réservation non assortie de quotas internes.

Les solutions de rechange proposées

61Le projet de loi étant en panne depuis dix ans, diverses solutions de rechange ont été suggérées.

621) Au lieu des circonscriptions à un seul candidat, l’on pourrait prévoir des circonscriptions à trois candidats dont obligatoirement une femme ;

632) Obligation serait faite aux partis de présenter des candidatures féminines dans un tiers des circonscriptions ou de donner un tiers de places aux femmes au sein des instances du parti ;

643) On commencerait la réservation avec un pourcentage inférieur à 33%. En effet si l’on avait commencé en 1996 avec 15 % avec une clause d’augmentation de 5% tous les cinq ans, ce qui aurait été accepté, on en serait déjà à 25% ;

654) On commencerait la réservation par les assemblées législatives des Etats pour l’étendre par la suite au Parlement. Si l’on avait procédé ainsi, on aurait pu atteindre facilement le résultat complet maintenant ;

665) On commencerait par la chambre haute. Comme il s’agit d’un suffrage indirect entièrement entre les mains des partis, chaque catégorie pourra avoir son lot facilement, y compris les castes défavorisées. Les femmes candidates n’auraient pas à entreprendre de campagne électorale auprès de la population ;

676) On pourrait adopter le scrutin proportionnel au lieu du scrutin uninominal. Avec ce scrutin point n’est besoin de réservation pour aucun groupe. Tous les groupes distincts pourront se faire représenter soit en prenant leur place légitime dans les listes des partis principaux soit, de façon plus sûre, en présentant chacun une liste à eux. Les CRs, les TRs, les femmes, les musulmans, les chrétiens, les sikhs et les autres auront leur part respective de représentation.

68Ainsi les suggestions se multiplient. Il semble que le gouvernement ne soit pas disposé à prendre aucune d’entre elles en considération de peur d’être accusé de faire marche arrière ou d’avoir à faire face à de nouvelles difficultés imprévues.

69Il est curieux de constater que l’expérience de la réservation de sièges pour les femmes dans les municipalités n’a eu aucun impact sur la réservation dans les grandes assemblées. Les partisans du projet de loi n’ont pu se prévaloir d’un succès et les opposants se sont abstenus de relever les difficultés et les inconvénients constatés. Assez curieusement, les deux domaines fonctionnent de façon absolument indépendante.

Conclusions générales

70Dans une société hétérogène telle que l’Inde, le scrutin uninominal adopté à l’imitation de l’Angleterre ne permet pas à des groupes distincts mais dispersés sur le territoire de se faire représenter. Les dirigeants ont cru pouvoir remédier à cette situation grâce au procédé de la réservation de sièges à ces groupes. Mais on a pu constater que la pratique de la réservation a tendance à perdurer même quand elle est devenue inutile, qu’elle est source de conflits dans les municipalités et que son adoption pour les femmes au niveau du Parlement rencontre des obstacles.

71Il semble évident que les membres élus sur la base de la réservation auront un horizon étroit et limité, se confineront aux intérêts de leur groupe et ne s’intéresseront pas aux grands problèmes affectant l’ensemble de la société. La réservation entretient l’animosité et l’antagonisme entre les groupes.

72Le procédé de la réservation conjugué avec le scrutin uninominal comporte un inconvénient majeur. Tout citoyen qui ne rentre pas dans la catégorie prévue est privé du droit de se porter candidat dans sa propre circonscription. Il est aussi privé de la possibilité de choisir librement son représentant, car soit il est obligé de voter pour un candidat d’une catégorie prédéterminée soit il doit s’abstenir. Il a le droit de voter mais pas le droit de se faire représenter comme il le voudrait. Il y a donc atteinte au principe de base de la démocratie.

73En effet le suffrage universel est destiné à assurer à tous la possibilité de se faire représenter. La réservation elle-même est conçue pour assurer une représentation à ceux qui risquent de ne pouvoir l’obtenir avec le scrutin uninominal. Mais elle le réalise aux dépens des autres catégories. Le procédé fruste de scrutin uninominal conçu pour un pays relativement homogène (par circonscription) comme l’Angleterre, ne convient donc pas à l’Inde. Le scrutin proportionnel serait plus apte à répondre aux besoins de cette dernière. Le président de la Commission aux élections s’est prononcé en sa faveur. On peut le façonner de manière à donner à chaque citoyen la satisfaction d’être représenté.

74Bien qu’il existe un vaste courant d’opinion favorable à la proportionnelle, les partis politiques sont muets sur la question. Sans doute sont-ils attachés au scrutin qui les a portés au pouvoir. Ils en connaissent bien les rouages et disposent de tactiques éprouvées. Ils ne veulent pas faire de  saut dans l’inconnu. Leur intérêt personnel passe avant l’intérêt général. Il en est ainsi pour toute réforme d’envergure. Seule une catastrophe ou une convulsion sociale peut générer des réformes de taille ; mais elles apportent dans leur sillage d’autres maux. Les démocraties ont besoin d’un haut comité de sages qui siègerait un mois tous les cinq ans et qui déciderait des réformes de base. Pour l’instant la cour suprême s’est arrogé le pouvoir de prendre certaines décisions que le corps politique répugne à adopter.

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Bibliographie

The Constitution of India

The Tamilnadu Panchayats Act, 1994

The Tamilnadu Panchayats (Reservation of seats and rotation of reserved seats) rules, 1995

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Pour citer cet article

Référence papier

David Annoussamy, « La réservation de sièges dans les corps élus en Inde », Droit et cultures, 53 | 2007, 19-33.

Référence électronique

David Annoussamy, « La réservation de sièges dans les corps élus en Inde », Droit et cultures [En ligne], 53 | 2007-1, mis en ligne le 26 mars 2009, consulté le 26 mars 2017. URL : http://droitcultures.revues.org/405

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Auteur

David Annoussamy

David Annoussamy, ancien Président de la State Commission for Backward Classes, actuellement responsable du Mouvement pour la conscience civique et Président de la société de droit comparé à Pondichéry, a fait une carrière de magistrat et d’enseignant : juge à Madras puis à la Cour d’appel de Pondichéry, il a dirigé dans cette ville le Centre Pédagogique. Parmi les nombreux ouvrages dont il est l’auteur, on peut citer, en français, Le droit indien en marche, L’intermède français en Inde (Paris) et Enquête sur les perspectives démographiques de l’Union Indienne (Montpellier) et, en anglais, The French Legal System (Bangalore), Answers to Language Problems (Delhi) et Judicial Education and Training (Calcutta). Il a également dirigé la publication d’ouvrages collectifs comme Rabindranath Tagore, Soupramania Bharadi et Laws from all horizons

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