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Dossier: L'Ordre public écologique, du concept à la juridicité

De l’alchimie de l’eau à l’alchimie juridique : vers la reconnaissance de la valeur environnementale de l’eau ?

Retour d’expérience sur les terres de Côte d’Or (période de sécheresse 2002-2007)
Of the Alchemy of the Water in the Legal Alchemy: Towards the Recognition of the Environmental Value of Water? Experience Feedback in Côte d’Or (Period of Draught 2002-2007)
Adeline Rerolle
p. 165-184

Résumés

La valorisation de l’eau est composée de 3 éléments : la valeur économique (ensemble des richesses apportées par l’eau), sociale (apports vitaux de l’eau) et environnementale (rôle de l’eau dans les écosystèmes et la biodiversité). En période de sécheresse, le représentant de l’État dans le département, le Préfet, doit prendre des mesures de police afin de protéger la ressource en eau et les milieux aquatiques en maîtrisant les différents usages de l’eau en fonction de leur priorité. La mesure de police administrative est alors l’arrêté préfectoral de limitation des usages de l’eau. Cet arrêté est le point de départ de notre étude sur la reconnaissance ou non de la valeur environnementale dans l’édiction des textes mais aussi dans leur application et perception sur le terrain de la Côte d’Or.

Plusieurs éléments ressortent de cette analyse. Les documents utilisés en appui de l’arrêté préfectoral émanant des services de l’État sont des outils de planification : plan de gestion de la rareté de l’eau, projet d’action stratégique de l’État sur le département (PASED), SDAGE…. La protection de l’eau et des milieux aquatiques est une priorité de l’État, les différents objectifs et moyens mis en place dans ces documents visent à la valorisation environnementale de l’eau en préservant la qualité et la quantité de l’eau. L’arrêté préfectoral de limitation des usages de l’eau est à la fois un outil d’anticipation et de crise en cas de manque d’eau. Il fixe les seuils à partir desquels certains usages de l’eau sont limités ou interdits dans le but de préserver les milieux aquatiques. La valeur environnementale de l’eau est reconnue à travers les documents de planification et l’arrêté préfectoral. Pourtant sa reconnaissance est loin d’être aussi évidente sur le terrain. La perception des acteurs et usagers de l’eau est quelque peu différente. En effet, la valorisation environnementale de ressource eau tient aussi à son application sur le terrain à travers le respect des arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau via des contrôles par les agents assermentés et une répression en cas de violation. L’application des arrêtés fait l’objet de critiques : manque de politique de répression, difficulté de compréhension des arrêtés en raison de leur technicité mais aussi des peines infligées aux contrevenants, peines faibles, manque de suivi des procès-verbaux. Cela met en doute la reconnaissance de la valeur environnementale de l’eau puisque la politique de répression est peu volontaire, que les peines sont faibles voire inexistantes en cas d’infractions. La valeur environnementale de la ressource eau existe belle et bien mais elle est plus difficile à mettre en œuvre sur le terrain : manque de moyens, de volonté ?

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Texte intégral

Introduction : Les valeurs de l’eau. Quelle valorisation de l’eau ?

1« Nul ne connaît la valeur de l’eau jusqu’à ce que le puits se tarisse ». Ce proverbe résume à lui seul l’une des problématiques du contrat de recherche sur les arrêts préfectoraux des usages de l’eau en Côte d’Or. Les acteurs de l’eau, les usagers de l’eau sont-ils conscients de la valeur écologique de la ressource eau dans le cas particulier de la pénurie d’eau ? Est-ce seulement la rareté de l’eau qui donne une valeur environnementale de l’eau aux yeux des usagers et professionnels de l’eau ? Ou les acteurs s’appuient-ils sur cette problématique de la rareté de l’eau pour faire prendre conscience aux usagers de la valeur écologique de l’eau ?

  • 1 Alexandre Taithé, L’eau, un bien ? Un droit ? Tensions et opportunités, UNICOMM, Paris, 2008, p. 6 (...)

2La valorisation de l’eau se définit comme la détermination de « la totalité des bénéfices procurés par la ressource soit directement par ses usages, soit indirectement par leurs incidences ou les apports de l’environnement »1. Elle se distingue des différentes fonctions de l’eau, comme l’eau de boisson, de loisirs… Elle se compose de trois éléments.

3La première et la plus évidente pour tous, c’est la valeur économique de l’eau. Elle renvoie à l’ensemble des richesses que la ressource permet de créer en plus du prix de l’eau lié aux services de l’eau. Elle connaît en période de pénurie une nouvelle ampleur notamment par rapport aux conséquences économiques du manque d’eau sur les activités agricoles et industrielles essentiellement.  

  • 2 3e Forum Mondial de l’eau, 16-23 mars 2003, à Kyoto (Japon). Citation du discours de Jacques Chira (...)

4La valeur sociale fait référence à la valeur vitale de l’eau. Elle fait appel à la notion de droit fondamental à l’eau qui doit prédominer sur l’aspect économique, sur l’aspect marchand de l’eau. Lors du Troisième Forum Mondial de l’eau, Jacques Chirac, alors Président de la République, a fait part de la nature de l’eau et a défini cette dimension sociale de l’eau, il a souligné que « l’eau est par nature un bien public. Nul ne saurait se l’approprier. C’est à la collectivité d’en définir l’usage pour assurer un bon approvisionnement et un bon assainissement, pour limiter les gaspillages, dans un esprit de justice sociale, de saine économie et de respect de l’environnement »2. Le droit fondamental à l’eau est ainsi affirmé mais l’aspect économique n’est pas oublié puisque ce droit doit se réaliser dans le cadre « d’une saine économie ». La protection de l’environnement est située en dernière position. Est-ce révélateur de l’intérêt politique pour la préservation de l’environnement et plus précisément pour la valeur écologique de l’eau ?

  • 3 Nadia Belaidi, « Le préfet de département entre politique globale et locale de l'eau : exemple de (...)
  • 4 Article 1 loi n° 92-3 sur l’eau du 3 janvier 1992, article L 210-1 du Code de l’environnement.

5La valeur environnementale fait référence au rôle de l’eau dans les écosystèmes et la biodiversité. C’est sans doute la dimension de l’eau la plus difficilement perceptible sur le terrain. La reconnaissance de la valeur écologique de l’eau sous-entend que l’on accorde une importance environnementale à la ressource eau et aux milieux aquatiques en tant que milieu de vie et de la protéger en tant que telle et non pas seulement comme une ressource économique, marchande liée aux services de la distribution de l’eau potable et de l’assainissement. En effet, la ressource en eau offre des services environnementaux vitaux définis comme « les conditions et les processus à travers lesquels les écosystèmes naturels, et les espèces qui en font partie, soutiennent et alimentent la vie humaine »3. Cette valeur environnementale de la ressource apparaît dans la notion de « patrimoine ». Ainsi la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 reconnaît la ressource en eau comme un élément du patrimoine commun de la Nation dont « sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général »4. De même, la directive-cadre sur l’eau (DCE) 2000/60/CE, dans son premier considérant, dispose que « l’eau n’est pas un bien marchant comme les autres mais un patrimoine qu’il faut protéger, défendre et traiter comme tel ». Même si ce considérant reconnaît une valeur économique à l’eau (« bien marchand »), il protège toutefois la dimension environnementale avec la notion de « patrimoine » l’eau en tant que milieu de vie, qu’écosystème. Quelle est sa réalité sur le terrain en cas de pénurie à travers une norme de police, les arrêtés préfectoraux de limitations des usages de l’eau ?

  • 5 Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « Les valeurs de l’eau », URL (...)

6La valeur économique semble toutefois prédominer sur les 2 autres dimensions de l’eau. Comme le souligne le rapport Stakeholder-oriented valuation to support water resources management processes de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), « l’utilisation inconsidérée de l’approche économique risque d’accorder trop d’importance aux ‘expressions monétaires de la valeur’, au détriment des deux autres dimensions importantes : les valeurs environnementales, comme le rôle des flux de l’eau pour le maintien de la biodiversité et de l’intégrité des écosystèmes, et les valeurs sociales (…). Il faut, indique l’étude, des cadres d’estimation de la valeur de l’eau qui reconnaissent un ‘triple bilan’ conférant une valeur égale aux utilisations économiques, sociales et environnementales de l’eau »5.

  • 6 La police de l’eau se définit succinctement comme « une police spéciale constituée de l’ensemble d (...)

7En cas de pénurie, les valeurs de l’eau se trouvent en concurrence puisque les différents usages de l’eau entrent en conflit et doivent être conciliés. C’est le rôle de la police de l’eau6 via les arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau de rééquilibrer les usages de l’eau en fonction de la disponibilité de la ressource.

8Étudier les périodes de pénurie d’eau et l’outil de réglementation que représentent les arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau permet de révéler les tensions entre les usagers de l’eau, de voir quel usage est privilégié et quelle perception de l’eau est retenue localement. La police de l’eau est un outil de préservation et de gestion quantitative de la ressource en eau en règlementant le partage de l’eau entre les différents usagers et son application mais aussi la répression de son non-respect sur le terrain permet d’analyser plus précisément si la valeur environnementale de l’eau est réellement reconnue.

La police de l’eau en période de sécheresse : vers l’intégration de la valeur environnementale

9Les périodes de sécheresse obligent les pouvoirs publics à réglementer les usages de l’eau afin de préserver les milieux aquatiques tout en assurant les besoins vitaux de la population. C’est le rôle des arrêtés préfectoraux de limitations des usages de l’eau qui assurent la protection de l’eau  à travers la reconnaissance de la valeur environnementale de l’eau. La participation en matière de politique d’eau participe à la gouvernance de l’eau, le but étant de prendre en compte les différentes dimensions de l’eau et de les concilier si besoin. Quelle est la place de la perception environnementale de l’eau dans ces documents ? Quels usages sont privilégiés et donc quelle valeur de l’eau est préservée en priorité ?

Les documents de planification à l’appui des arrêtés sécheresse

10Différents documents de planification participent à une gestion intégrée de l’eau et permettent une plus grande participation des acteurs/usagers de l’eau dans l’élaboration de la politique de préservation de la ressource et des milieux aquatiques.

  • 7 Communication en Conseil des ministres sur le plan de gestion de la rareté de l’eau, 26 octobre 20 (...)

11Le Plan de gestion de la rareté de l’eau du ministère de l’Écologie7, mis en place en 2005, comporte 3 objectifs :

12– Diminuer le déséquilibre entre l’offre et la demande en eau

13– Concilier les différents usages de l’eau

14– Préserver la qualité des milieux aquatiques.

15Ce plan comporte 26 mesures législatives, réglementaires et incitatives. Ce plan est appliqué dans le cadre des Schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Ce plan s’articule autour de 3 grands axes : priorité donnée à l’eau potable par rapport aux autres usages, une meilleure valorisation de l’eau (récupération de l’eau de pluie…) et un meilleur partage entre les différents usages (particuliers, agriculture et industrie). Concernant ce dernier point, le Plan préconise d’améliorer la prise en compte des milieux aquatiques, notamment, en développant le suivi des conséquences d’une période de sécheresse sur les milieux aquatiques via l’amélioration du Réseau d’Observation de Crise des assecs des cours d’eau (ROCA) et en étendant la portée des SAGE à la gestion quantitative de la ressource eau.

  • 8 Le PASED s’appuie sur le Plan d’action stratégique de l’État en Région Bourgogne (PASER) pour la p (...)
  • 9   Document en ligne à l’adresse suivante : http://www.bourgogne.pref.gouv.fr/assets/files/documents (...)

16Autre document de planification, le Projet d’action stratégique de l’État sur le département (PASED)8 « détermine pour la période 2004-2006 la stratégie de mise en œuvre des politiques gouvernementales dans notre département »9. Le développement durable incluant la préservation de la ressource eau et des milieux aquatiques est une des priorités d’action dans le Département. 4 axes ont alors été définis :

  1. « protection des milieux aquatiques par la gestion intégrée et intercommunale des rivières et la généralisation des Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) ou de démarches collectives s’en inspirant (…)

  2. Prévention des atteintes à la qualité de l’eau, grâce notamment à la protection des captages et à l’encouragement d’une agriculture raisonnée diminuant l’impact des nitrates et des produits phytosanitaires

  3. Optimisation de la ressource disponible en promouvant les économies d’eau et en organisant l’intercommunalité et l’interconnexion des réseaux

    • 10 Idem, p. 11.

    Mobilisation, le cas échéant, de ressources nouvelles adaptées à des territoires en situation de déficit structurel (zones karstiques) et aux zones irriguées, dans le respect des exigences environnementales »10.

17La réalisation de ces objectifs est possible avec la préservation de la ressource, sur le long terme, par des politiques incitatives, en lien avec les Agences de l’eau, la promotion des démarches intégrées de gestion de l’eau et le renforcement de l’efficacité de la police de l’eau. Plus concrètement, le Département de la Côte d’Or a défini comme objectifs : une meilleure conciliation des usages de l’eau en période de sécheresse dans le cadre du comité sécheresse, une limitation des pressions de l’eau sur les bassins fragiles (Tille, par exemple), une irrigation plus adaptée à la disponibilité de la ressource.

18L’arrêté sécheresse doit être compatible avec les dispositions du Schéma directeur de l’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et le SAGE (Schéma de l’aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

  • 11 Pour plus de précisions : http://www.eaurmc.fr.
  • 12   Idem.

19Le SDAGE, sur notre terrain d’étude, est celui du bassin Rhône-Méditerranée et Corse (RMC)11. Le nouveau a été signé en 2009 et mis en place pour la période 2010-2015 afin de mieux intégrer l’obligation européenne de bon état écologique des eaux d’ici 2015, les dispositions du Grenelle de l’environnement. Ce document de planification fixe sur le territoire du bassin les orientations fondamentales d’une bonne gestion équilibrée de l’eau. Huit orientations fondamentales sont ainsi recensées dont une qui concerne plus particulièrement la gestion quantitative de l’eau. Il s’agit de l’orientation numéro 7 portant sur l’atteinte de l’équilibre quantitatif en améliorant le partage de la ressource en eau et en anticipant l’avenir12. Partager et anticiper sont les deux mots clés de la gestion quantitative de l’eau, c’est-à-dire concilier au mieux les différents usages de cette ressource fragilisée et prévoir pour l’avenir une meilleure gestion afin de limiter le plus possible le manque d’eau et assurer la pérennité de l’eau pour les générations futures (préconiser les moyens pour économiser l’eau). C’est cette idée de conciliation et d’anticipation que les arrêtés cadre mettent en œuvre : gérer réglementairement les usages de l’eau en cas de manque d’eau et dans le même temps inciter les acteurs de l’eau à modifier leur comportement en tant que consommateurs d’eau.

L’élaboration des arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau13 : un moment de conciliation  

  • 13 Article L 211-3 II-1°, articles R 211-66 à R 211-70 du Code de l’environnement.
  • 14 Alexandre Taithé, op. cit., p. 101.

20L’élaboration des arrêtés sécheresse s’avère être un cadre de négociation entre les différents usagers de l’eau et par là même de leur faire prendre conscience de la rareté de la ressource eau pour les hommes, les activités économiques (surtout l’agriculture et les besoins en irrigation) et les milieux aquatiques et, par conséquent de la valeur environnementale de l’eau. Il s’agit de faire preuve de pédagogie et d’informer les usagers des risques de plus en plus importants de manque d’eau et des conséquences que cela va entraîner pour les services d’eau potable, l’économie et l’environnement. Les arrêtés qui deviennent au fil des années plus restrictifs (moins de dérogations accordées) ont aussi pour objectif de faire évoluer le comportement des usagers vers plus d’économie d’eau. Cette sévérité pour accorder les dérogations montre aux acteurs de l’eau qu’elle est un bien rare, qu’on ne peut en disposer indéfiniment sans prendre des précautions et que sa préservation devient un enjeu conjoint primordial. La valeur environnementale de l’eau est renforcée, il faut protéger la ressource en tant que milieu de vie et non pas seulement un bien participant avec plus ou moins d’importance à une activité économique, concilier les différents usages de l’eau qu’ils soient sociaux, économiques ou environnementaux. L’acteur public représenté par le Préfet apparaît comme un « régulateur entre les différents usagers et le garant de la pérennité des écosystèmes »14.

21L’arrêté préfectoral contient les seuils à partir desquels les mesures de restrictions seront mises en place et la conciliation des différents usages de l’eau en effectuant une certaine hiérarchie des usages. Cette hiérarchie permet de voir quelle dimension de l’eau est protégée. L’objectif de l’arrêté est de limiter les usages de l’eau, de concilier les différents usages en donnant la priorité à la santé publique, à la sécurité, à l’eau potable ainsi qu’à la préservation des milieux aquatiques. Pour notre étude, nous avons étudié les arrêtés de 2003 à 2007. La question des seuils est elle aussi capitale pour la préservation des milieux aquatiques.  

22L’arrêté préfectoral est un outil d’anticipation de la crise. C’est un véritable lieu de concertation, de négociation et d’information avant la période de sécheresse. Le comité sécheresse prend le temps de se réunir et de se concerter, sans être contraint par l’urgence immédiate de la pénurie d’eau. Les services de l’État (DDAF et Préfecture) nous ont expliqué que les réunions du comité sécheresse donnaient lieu à des discussions parfois virulentes, longues et qu’il était alors important d’avoir du temps pour mener à bien et dans les meilleures conditions possibles l’élaboration de l’arrêté de limitation. 2005 marque un tournant important dans la prise en compte de la protection de l’eau avec l’émergence des arrêtés cadre.

  • 15 Henry Smets, « La sensibilisation aux valeurs liées à l’eau et à la bonne gouvernance. Règlementat (...)

23En Côte d’Or, la préfecture a sous-entendu que l’élaboration de l’arrêté cadre qui prévoit peu de dérogations et qui abaisse les seuils d’alerte avait aussi pour objet de faire comprendre aux agriculteurs de cesser des cultures trop demandeuses d’eau. En effet, « des subventions agricoles et de bonnes pratiques culturelles » permettent de rendre « disponible une partie de l’eau d’irrigation pour d’autres usages »15.

Une valeur environnementale plus difficilement reconnue et protégée sur le terrain

24Sur le terrain, la réalité semble plus complexe. L’efficacité de l’arrêté préfectoral tient à sa mise en œuvre rigoureuse, notamment par des contrôles efficaces et une meilleure perception de son utilité par les usagers et à une sanction vraiment contraignante de son non-respect.

Une relative efficacité des arrêtés préfectoraux de limitations des usages de l’eau

25L’efficacité relative des arrêtés préfectoraux de limitation est due au contrôle de l’application pas toujours pertinent en Côte d’Or. Cela s’explique-t-il par un problème d’engagement politique, de moyens, de personnel ou de méconnaissance de la valeur environnementale de l’eau ? La réponse semble être un peu de tout cela à la fois !

26Le contrôle des usages de l’eau est assuré par l’ONEMA en coopération avec les services de l’État au sein de la MISE, guichet unique de la police de l’eau dans le département. Des conventions avec le Préfet et l’ONEMA ont été signées dans chaque département. Or, lors de nos différents entretiens, aucun acteur de l’eau ne nous a parlé d’un plan de contrôle des infractions en matière d’eau.  

27On peut relever aussi un problème de compréhension des arrêtés en raison de la technicité utilisée. On est face à une grande influence des données scientifiques dans l’élaboration du droit. Le droit fait face à une certaine technicisation qui rend parfois complexe aussi son application sur le terrain. Difficile d’être convaincu par une règle que l’on a du mal à comprendre et donc à faire appliquer ! Par exemple pour la mise en place des seuils.

28La préfecture se cache derrière cette question technique alors que la question des seuils est aussi politique. On peut remettre en cause la protection de la valeur environnementale de l’eau via le manque d’information ou l’absence de formation des acteurs de l’eau sur le terrain.

29La nécessaire conciliation des usages de l’eau en période de sécheresse apparaît surtout comme un pourparlers rude entre les différents usagers, les usagers les plus forts économiquement et les plus représentés étant les plus à même de défendre leurs intérêts autour de la table de négociation.

30Cette efficacité relative de l’application des arrêtés préfectoraux sous-entend une valeur environnementale de l’eau moins bien protégée sur le terrain.

31Les usagers, les contrevenants et les acteurs de l’eau font état, suite aux entretiens menés, d’une incompréhension de la mesure, et parfois même de la sanction et des modalités de contrôle.

La mise en œuvre de la répression en matière de police de l’eau : d’un constat en demi-teinte à une nouvelle politique de contrôles

32Le droit prend en compte le fait social, c’est le garant de la protection des valeurs sociales fondamentales. Ce sont des valeurs que la société entend protéger en punissant le non-respect des normes. La sanction juridique est donc la punition d’un acte contraire à des valeurs sociales. Plus cette sanction est importante, plus l’atteinte à l’ordre social est grave et plus la valeur donnée à cet ordre est élevée. Le type et la gravité de la sanction est donc révélateur de la valeur donnée à l’eau, de l’importance de sa dimension écologique.

33La police de l’eau est-elle réellement au service du droit et de la protection de l’environnement ou s’agit-il davantage d’une technique juridique et administrative visant à protéger l’ordre public, la salubrité et la sécurité publique ? L’environnement et plus spécifiquement l’eau peut-il être considéré comme étant protégé en tant que valeur sociale ?

34Au vu des entretiens menés sur le terrain Côte d’orient, il apparaît que la police de l’eau s’attache surtout à la protection de l’ordre public, de la salubrité et de la sécurité publique plutôt qu’à l’environnement. Il n’y a pas de réelle politique de contrôle de l’application des arrêtés de limitations des usages de l’eau. Le procureur de la République ne semble pas impulser une politique de contrôle. De plus, il n’y a pas de suivi des poursuites, le Procureur ne transmettant pas le jugement aux services de l’ONEMA. Il n’y a pas de stratégie de contrôle au sein de la gendarmerie. Les contrôles interviennent le plus souvent sur dénonciation ou sur flagrant délit.

35Les services de l’ONEMA utilisent le procès-verbal comme moyen de pression pour faire comprendre au contrevenant la gravité du manquement au droit de l’eau. Il n’y a donc pas de contrôle de politique de l’eau en période de sécheresse. Par contre nous avons noté une réelle stratégie de contrôle administratif et de répression pénale en matière de protection des captages. L’eau des poissons a-t-elle moins d’importance sociale que l’eau potable ? Gardons toutefois à l’esprit qu’il s’agit de la même eau !

36Délits différents de contravention : pas les mêmes peines et donc pas la même valeur accordée à la règle de droit non respectée. Une contravention c’est la punition d’une simple désobéissance à une obligation administrative et non pas à une valeur sociale.

  • 16 Rapport annuel de la Cour des comptes rendu public en février 2010, p. 625-627.

37Dans son rapport annuel public de 2010, la Cour des comptes souligne des dysfonctionnements récurrents de la mise en œuvre de la police de l’eau : diminutions des sanctions administratives et judiciaires en faveur d’un simple rappel à la loi alors même que les contrôles ont augmenté depuis 2005, manque de suivi des procès-verbaux ainsi qu’une coordination insuffisante entre des acteurs trop dispersés16. Elle soulève le caractère insuffisamment répressif de cette police. La valeur environnementale est ainsi reconnue sur le terrain mais elle reste peu importante car son non-respect est faiblement sanctionné et fait l’objet d’une politique pénale peu ambitieuse.

  • 17 Cour des comptes, Les instruments de la gestion durable de l’eau, rapport public annuel, février 2 (...)
  • 18 Circulaire du ministère de l’Écologie, MEDDTL, n° 2010/23 du 25 décembre 2010, p. 66.
  • 19 Ce cadre stratégique a été présenté en novembre 2011 mais n’a pas fait l’objet de publication, nou (...)

38La Cour des comptes, dans son rapport de 2010, soulève, elle aussi, le caractère insuffisamment répressif de la police de l’eau17. Ce constat a donné « naissance » à une circulaire du 12 novembre 2010 relative à l’organisation et la pratique du contrôle par les services et établissements chargés de mission de police de l’eau et de la nature18 qui s’inscrit dans le cadre du Grenelle de l’environnement. Cette circulaire a pour vocation ambitieuse de réorganiser les services administratifs chargés des missions de police de l’eau et de la nature. Cette nouvelle organisation repose sur deux échelons. Le préfet de région met en place un pilotage régional de la politique de contrôle19 et confie à la DREAL (Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement) l’animation des services de polices de l’eau. La DREAL précise les priorités régionales de la politique de contrôle. En Côte d’Or, les enjeux majeurs hiérarchisés selon le contexte local sont les suivants : protection des milieux physiques, la qualité de l’eau, la santé publique et la gestion équilibrée en période d’étiage. Concernant la spatialisation des enjeux, les contrôles seront effectués prioritairement dans les zones telles que les agglomérations de plus de 5 000 habitants, les secteurs accueillant de grandes infrastructures (notamment pendant et après les travaux), les zones de vignobles et les zones de grandes cultures.

39D’ici fin 2011, les départements ont l’obligation de mettre en place au sein d’une mission de coordination interservices des polices de l’environnement (MIPE) et de se doter d’un plan des contrôles interservices, plan qui identifie les enjeux prioritaires, territorialise les priorités de contrôle (cartes très précises et mettant en évidence sur le terrain les zones sensibles), fixe les critères d’intervention en matière d’installation ou d’activités et arrête une stratégie opérationnelle. Ce plan contient aussi une stratégie post-contrôle pour le suivi des poursuites, le plan étant approuvé par le Préfet et le Procureur de la République.

40La mise en œuvre de cette politique incombe ainsi à l’échelon départemental par le biais des services déconcentrés et des services chargés de cette police. Ensuite, chaque service (DDT, ONEMA, ONCFS notamment) élabore son propre programme de contrôle en fonction des objectifs quantitatifs et qualificatifs qui lui sont attribués.

  • 20 Publication au JO le 12 janvier 2012, et entrée en vigueur le 1er juillet 2013.

41Une réforme des polices de l’environnement se poursuit avec l’ordonnance portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du Code de l’environnement adoptée le 11 janvier 201220. Son objectif majeur est d’harmoniser et de simplifier les procédures de contrôles et de sanctions dans le domaine de l’environnement. Il est recensé 25 polices de l’environnement avec des moyens administratifs et judiciaires propres. Cette ordonnance prévoit l’uniformisation des outils de la police administrative, la simplification des recherches et constats d’infractions et enfin l’harmonisation des sanctions pénales. Avec cette nouvelle politique de contrôle et de sanctions, la valeur environnementale de l’eau sera-t-elle ainsi mieux protégée ?

Conclusion : Vers une meilleure prise en compte de la dimension environnementale de l’eau en donnant un prix à l’eau milieu de vie ?

42La conciliation entre les trois valeurs de l’eau se met en place grâce à la gestion intégrée de l’eau et une grande participation des usagers et acteurs de l’eau, l’objectif étant de donner un intérêt commun aux politiques de l’eau.

  • 21 OCDE, La consommation de l’eau et la gestion durable des ressources en eau, Les éditions de l’OCDE (...)
  • 22 Idem.

43La question de la valorisation environnementale de la ressource en eau fait aussi appel au concept de « consommation durable » qui se définit comme « la satisfaction des besoins tout en tenant compte de la protection des milieux aquatiques »21. Plus concrètement, cette notion doit permettre « d’établir les besoins en terme de services relatifs à l’eau qui sont nécessaires à la sécurité alimentaire, à la santé de l’homme et des écosystèmes, et à la stabilité sociale, économique et politique » plutôt que « d’avancer des niveaux quantitatifs et qualitatifs spécifiques »22. Mais cette évolution de la consommation de l’eau n’est possible que si les usagers possèdent tous les renseignements sur les conséquences réelles à moyen et à long terme de leur comportement sur la ressource en eau (disponibilités en quantité et qualité suffisantes) et sur les milieux aquatiques afin de prendre conscience des risques qu’ils provoquent sur les écosystèmes aquatiques et donc d’adopter une consommation plus respectueuse de l’environnement. Cette nouvelle forme de consommation passe alors par une reconnaissance effective de la valeur environnementale de l’eau permettant d’assurer les usages sociaux et économiques de l’eau. Les dimensions environnementale, sociale et économique de l’eau sont inséparables et doivent être conciliées afin d’assurer une vraie protection de l’eau en tant que milieu de vie.

  • 23 Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « les valeurs de l’eau », htp (...)
  • 24 Pavan Skukhdev, The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB), rapport disponible en ligne : (...)
  • 25 Édito de René Trégouët, « Donner un prix à la nature : un défi économique et une nécessité  politi (...)
  • 26 Bernard Chevassus-au-Louis, Jean-Michel Salles, Jean-Luc Pujol, Approche économique de la biodiver (...)
  • 27 http://www.alternatives-economiques.fr/developpement-durable---l-evaluation-economique-de-la-natur (...)
  • 28 Article sur le blog la vie sur terre, http://viesurterre.com/?p=84, posté en 2008.

44La dimension environnementale de l’eau est plus difficile à percevoir car il n’y a pas d’éléments, de critères bien distinctifs de définition. Certains spécialistes prônent de donner une valeur économique, un prix à la nature afin de faire prendre conscience, via une valeur monétaire de la valeur environnementale de la nature. Il s’agit de déterminer un prix de la nature  afin de faire prendre conscience économiquement de la nécessité et du bien-fondé de la préservation de la nature. Le prix de l’eau existe déjà mais uniquement concernant les services liés à l’eau (eau potable et assainissement) La conception de « l’eau ressource » permet alors de renforcer la valeur environnementale de l’eau en sensibilisant les usagers et les acteurs de l’eau via une approche tarifaire de l’eau milieu de vie. Comme le préconise la FAO23, il faudrait établir des « cadres d’estimation de la valeur de l’eau qui reconnaissent un ‘triple bilan’ conférant une valeur égale aux utilisations économiques, sociales et environnementales de l’eau ». Une étude menée par l’économiste Pavan Sukhdev, The Economics of Ecosystems and Biodiversity24, préconise une approche économique de la biodiversité pour en évaluer le prix. Cet économiste souligne que « pour gérer durablement la nature, nous devons en connaitre le prix »25. Pour compléter cette approche, un rapport français, présidé par Bernard Chevassus-au-Louis, sous le titre Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystèmes26, pose les bases d’une réelle approche économique de la biodiversité en permettant de prendre en compte la nature dans la sphère économique. En effet, « Les ressources offertes par la nature sont largement situées en dehors du marché. La biodiversité, l’eau non polluée, l’air… n’ont pas de prix déterminé par une offre et une demande et n’ont pas de coût de production. Leur dégradation n’est donc pas considérée comme un coût pour la collectivité. Or ces biens publics environnementaux sont aujourd’hui menacés. L’un des moyens pour les protéger est de leur donner une valeur économique et de l’intégrer dans les décisions publiques et privées »27. Il s’agit de donner une valeur monétaire à la ressource eau en intégrant l’utilité sociale, économique et environnementale de l’eau. Ce prix de l’eau, considérée en tant qu’écosystème, serait le reflet de la valeur donnée à l’eau et inciterait à sa meilleure protection au vue des coûts qu’entrainent les dommages causés aux milieux aquatiques. Même si cette approche par l’économie pour préserver l’eau, la nature peut être contestable et contestée, elle a le mérite de prendre en compte la valeur environnementale de l’eau. À la question, « faut-il donner un prix à la nature ? », Jean-Christophe Vié, apporte la réponse suivante : « Je n’aime pas l’idée qu’il faille mettre un prix sur la nature ou chaque espèce mais, notre monde étant gouverné par l’économie, il est important d’en utiliser le langage et les outils pour démontrer de façon rigoureuse que la nature est la plus grosse économie sur notre planète et utiliser de solides arguments économiques pour sa préservation »28. Cela permettrait de dédommager les atteintes à un milieu aquatique non seulement par rapport aux conséquences économiques que cela a entrainé par exemple sur le tourisme, l’agriculture, mais aussi par rapport à l’impact écologique sur la faune, la flore, bref sur l’ensemble de l’écosystème.

  • 29 http://www.cdc-biodiversite.fr/.
  • 30 Véronique Smée, « La CDC lance un fonds de compensation pour la biodiversité », Novethic, 20/02/20 (...)
  • 31 Loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, JO 13 juillet 1976.

45Un premier pas vers la prise du prix de la nature a été réalisé en France suite au Grenelle de l’environnement. Un fonds de compensation pour la biodiversité29 a été créé en 2008 au sein de la Caisse des dépôts (CDC Biodiversité), son objectif étant de compenser les impacts des activités économiques sur la biodiversité. Ainsi, « dès lors qu’une espèce ou un écosystème est atteint par un projet sur un territoire, le maître d’ouvrage compensera en finançant une opération de réhabilitation écologique ailleurs »30. Le CDC biodiversité agit en tant qu’ » opérateur financier de la biodiversité » en finançant des infrastructures écologiques et en tant que « premier opérateur de la compensation ». Cette compensation des impacts d’ouvrages, d’infrastructures sur la nature très peu mise en œuvre est pourtant ancienne dans notre droit, elle existe en effet juridiquement depuis la loi relative à la protection de la nature de 197631. La réalisation d’ouvrages est soumise à une étude d’impact environnemental dont le contenu « comprend au minimum une analyse de l'état initial du site et de son environnement, l'étude des modifications que le projet y engendrerait et les mesures envisagées pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables pour l'environnement. Ce dédommagement à la nature des conséquences néfastes sur l’environnement des activités économiques et par conséquent la reconnaissance d’un prix de l’eau en tant qu’écosystème est une des solutions pour faire prendre conscience aux usagers et acteurs de l’eau de la nécessité de préserver l’eau milieu de vie avant que des dommages irréversibles et irréparables soient causés. « Toucher au porte-monnaie » pour réparer les dommages causés à la biodiversité est certainement le moyen le plus contraignant et le plus sensible pour que nous nous rendions compte que préserver la nature est plus « rentable » que de la détruire.

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Bibliographie

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Annexe

PRÉFECTURE DE LA COTE D'OR

ARRETE PREFECTORAL n° 325

CONSTAT DE FRANCHISSEMENT DES SEUILS D’ALERTE

ENTRAÎNANT LA MISE EN ŒUVRE

DES MESURES DE RESTRICTION ET D’INTERDICTION

DANS LE DEPARTEMENT DE LA COTE d’OR

Le Préfet de la Région de Bourgogne Préfet de la Côte d’Or Officier de la Légion d’Honneur,

Vu la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau et notamment son article 9-1° relatif aux mesures de limitation des usages de l’eau en cas de sécheresse ou de risque de pénurie;

Vu le code général des collectivités territoriales et en particulier l’article L. 2212-2-5 ;

Vu le décret n° 89.3 du 3 janvier 1989 modifié relatif aux eaux destinées à la consommation humaine à l’exclusion des eaux minérales naturelles;

Vu le décret n° 92-1041 du 24 septembre 1992 portant application de l’article 9-1° de la loi sur l’eau;

Vu l’arrêté préfectoral n° 129/DDAF du 28 mars 2002 fixant les prescriptions applicables aux autorisations groupées de prélèvements d’eau à usage d’irrigation pour la campagne 2002 .

Vu les arrêtés préfectoraux n° 273/DDAF du 19 juin 2002 et 288/DDAF du 25 juin 2002 fixant les prescriptions de limitation des prélèvements d’eau à usage d’irrigation agricole ;

Vu l’arrêté préfectoral n° 289/DDAF du 25 juin 2002 portant limitation provisoire de certains usages de l’eau sur le territoire de la Côte d’Or ;

Vu l’arrêté préfectoral cadre n° 324/DDAF du 8 juillet 2002 en vue de la préservation  de la ressource en eau ;

Vu les conclusions du comité sécheresse en date du 8 juillet 2002 ,

Considérant la situation hydrologique,

SUR PROPOSITION du secrétaire général de la préfecture

ARRETE :

ARTICLE 1er : Constat de franchissement des seuils

Les rivières des bassins versants de Côte d’Or ont dépassé le seuil d’alerte n° 2, hormis la Saône, la Vingeanne, la Dheune , la Laignes et l' Ouche aval en dépassement du seuil n° 1.

ARTICLE 2 : Annulation des mesures précédentes

Les mesures de restriction définies par le présent arrêté annulent et remplacent celles définies par la arrêtés préfectoraux n° 273 du 19 juin 2002, n°288 et n°289 du 25 juin 2002.

ARTICLE 3 : Mesures de restrictions générales

Sont interdits sur le territoire du département :

l’utilisation de l’eau pour l’arrosage des pelouses et le lavage des voitures ;

les prélèvements pour la production d’électricité dans les canaux ou conduites de dérivation des usines hydrauliques quelle que soit leur puissance ;

le remplissage des piscines privées ;

le remplissage des plans d’eau et étangs non exploités par un pisciculteur agréé ou exerçant une activité commerciale ;

l’arrosage des espaces verts, des terrains de golf, des terrains de sport et des potagers, en dehors de la stricte plage horaire 19 h - 22 h.

Ces interdictions concernent tout type de prélèvement : à partir des réseaux d’adduction d’eau publics, des forages et puits privés ou en milieu naturel.

ARTICLE 4 : Mesures concernant les usages agricoles

Les prélèvements dans les eaux superficielles et souterraines sur l’ensemble de la Côte d’Or sont autorisés uniquement pour les cultures suivantes : betteraves sucrières, oignons, soja et légumes de plein champ, mais sont limités à 16 heures par jour, tout arrosage étant interdit de 11 heures à 19 heures.

En ce qui concerne la Saône et sa nappe d’accompagnement, les prélèvements sont autorisés pour les mêmes cultures ainsi que le maïs mais limités à 18 h par jour, tout arrosage étant interdit de 11 h à 17 h.

ARTICLE 5 : Réserves artificielles

Les prélèvements effectués dans des réserves artificielles, individuelles ou collectives, constituées antérieurement à la date du 25 juin 2002 ne sont pas concernés.

ARTICLE 6 : Durée

Ces dispositions sont applicables à compter de la date de signature du présent arrêté jusqu’au 30 août 2002. Elles pourront être levées par arrêté préfectoral constatant que les seuils d’alerte ne sont plus franchis si les conditions climatiques le permettent.

ARTICLE 7 :

Tout contrevenant aux dispositions du présent arrêté s’expose à une peine d’amende de 5ème classe.

ARTICLE 8 :

Le présent arrêté sera affiché dans les mairies concernées en un lieu accessible à tout moment.

ARTICLE 9 :

Le secrétaire général de la préfecture, les sous-préfets de Beaune et de Montbard, la directrice départementale de l'agriculture et de la forêt, le directeur départemental de l’équipement, le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, le directeur du service navigation Rhône-Saône, le chef de la brigade départementale du conseil supérieur de la pêche, le commandant de groupement de gendarmerie, les maires des communes concernées sont chargés, chacun en ce qui le concerne, d'assurer l'exécution du présent arrêté, qui sera publié au recueil des actes administratifs de la Côte d’Or et dont mention sera faite dans le « Bien Public » et « Terres de Bourgogne ».

Dijon, le 8 juillet 2002

Le Préfet,

Pour le Préfet et par délégation,

Le Secrétaire Général,

Signé : Roland MEYER.

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Notes

1 Alexandre Taithé, L’eau, un bien ? Un droit ? Tensions et opportunités, UNICOMM, Paris, 2008, p. 63.

2 3e Forum Mondial de l’eau, 16-23 mars 2003, à Kyoto (Japon). Citation du discours de Jacques Chirac, reprise par Henry Smets, in « La sensibilisation aux valeurs liées à l’eau et à la bonne gouvernance. Règlementation sociale d’un bien économique dans un esprit de solidarité », Vertig0- la revue électronique en sciences de l’environnement, Hors-série 1, décembre 2003, en ligne le 2 juillet 2008, url : http://vertigo.revues.org/index1966.html.  

3 Nadia Belaidi, « Le préfet de département entre politique globale et locale de l'eau : exemple de la limitation des usages  », Cybergeo: European Journal of Geography, Séminaire de recherche du GDR Rés-Eau-Ville (CNRS 2524) « L'eau à la rencontre des territoires », Montpellier, France, 27-28 et 29 mai 2004, mis en ligne le 15 juin 2006, modifié le 03 mai 2007. URL : http://cybergeo.revues.org/index5484.html.

4 Article 1 loi n° 92-3 sur l’eau du 3 janvier 1992, article L 210-1 du Code de l’environnement.

5 Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « Les valeurs de l’eau », URL : htpp://www.fao.org/ag.fr.

6 La police de l’eau se définit succinctement comme « une police spéciale constituée de l’ensemble des mesures destinées à lutter contre la pollution, encadrer les usages de l’eau, prévenir la dégradation des milieux aquatiques et, de manière générale, s’assurer de l’application de la règlementation sur l’eau ». http://www.lorraine.ecologie.gouv.fr//spip.php?article115.

7 Communication en Conseil des ministres sur le plan de gestion de la rareté de l’eau, 26 octobre 2005, www.ecologie.gouv.fr.

8 Le PASED s’appuie sur le Plan d’action stratégique de l’État en Région Bourgogne (PASER) pour la période 2004-2007. Le PASER a pour action lui aussi de préserver la ressource en eau et les milieux aquatiques, mais il s’attache surtout à la lutte contre les pollutions, à la gestion qualitative afin de répondre aux exigences de bon état écologique de la DCE.

9   Document en ligne à l’adresse suivante : http://www.bourgogne.pref.gouv.fr/assets/files/documents/PASEDcomplet.pdf, p. 1.

10 Idem, p. 11.

11 Pour plus de précisions : http://www.eaurmc.fr.

12   Idem.

13 Article L 211-3 II-1°, articles R 211-66 à R 211-70 du Code de l’environnement.

14 Alexandre Taithé, op. cit., p. 101.

15 Henry Smets, « La sensibilisation aux valeurs liées à l’eau et à la bonne gouvernance. Règlementation sociale d’un bien économique dans un esprit de solidarité », Vertig0- la revue électronique en sciences de l’environnement, Hors-série 1, décembre 2003, en ligne le 2 juillet 2008, url : http://vertigo.revues.org/index1966.html, p. 5.

16 Rapport annuel de la Cour des comptes rendu public en février 2010, p. 625-627.

17 Cour des comptes, Les instruments de la gestion durable de l’eau, rapport public annuel, février 2010, disponible en ligne à l’adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/104000071/.

18 Circulaire du ministère de l’Écologie, MEDDTL, n° 2010/23 du 25 décembre 2010, p. 66.

19 Ce cadre stratégique a été présenté en novembre 2011 mais n’a pas fait l’objet de publication, nous avons seulement pu le consulter lors d’un entretien avec le service de police de l’eau de la DREAL.

20 Publication au JO le 12 janvier 2012, et entrée en vigueur le 1er juillet 2013.

21 OCDE, La consommation de l’eau et la gestion durable des ressources en eau, Les éditions de l’OCDE, Paris, 1998, p. 11.

22 Idem.

23 Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « les valeurs de l’eau », htpp://www.fao.org/ag.fr.

24 Pavan Skukhdev, The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB), rapport disponible en ligne : http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/pdf/teeb_report.pdf.

25 Édito de René Trégouët, « Donner un prix à la nature : un défi économique et une nécessité  politique », http://www.tregouet.org/edito.php3?id_article=580.

26 Bernard Chevassus-au-Louis, Jean-Michel Salles, Jean-Luc Pujol, Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystèmes - Contribution à la décision publique, La Documentation Française, Paris, 2009 et en ligne : http://www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_18_Biodiversite_web.pdf.

27 http://www.alternatives-economiques.fr/developpement-durable---l-evaluation-economique-de-la-nature_fr_art_809_41548.html.

28 Article sur le blog la vie sur terre, http://viesurterre.com/?p=84, posté en 2008.

29 http://www.cdc-biodiversite.fr/.

30 Véronique Smée, « La CDC lance un fonds de compensation pour la biodiversité », Novethic, 20/02/2008, http://www.novethic.fr/novethic/planete/environnement/biodiversite/la_cdc_lance_fond_compensation_pour_biodiversite/114395.jsp.

31 Loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, JO 13 juillet 1976.

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Pour citer cet article

Référence papier

Adeline Rerolle, « De l’alchimie de l’eau à l’alchimie juridique : vers la reconnaissance de la valeur environnementale de l’eau ? », Droit et cultures, 68 | 2014, 165-184.

Référence électronique

Adeline Rerolle, « De l’alchimie de l’eau à l’alchimie juridique : vers la reconnaissance de la valeur environnementale de l’eau ? », Droit et cultures [En ligne], 68 | 2014-2, mis en ligne le 09 décembre 2014, consulté le 22 mars 2017. URL : http://droitcultures.revues.org/3457

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Auteur

Adeline Rerolle

Adeline Rerolle est cadre juridique au sein de l’association gaea21 pour la mise en œuvre et la promotion du développement et de l’Agenda21, basée à Genève. Titulaire d’un master en droit de la personne et protection de l’humanité, elle s’est spécialisée en droit de l’environnement et notamment sur les questions liées à l’eau Elle a collaboré à la rédaction du rapport de recherche sur les « Suivis judiciaire et administratif des infractions aux arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau en Côte d’Or au cours de la période 2002-2005 », sous la direction de Philippe Billet et Marguerite Boutelet, réalisé avec le soutien du GIP Mission de recherche Droit et Justice et publié en avril 2010. Elle a également participé à l’ouvrage collectif La démocratie environnementale. Participation du public aux décisions et politiques de l’environnementales, sous la direction de Marguerite Boutelet et Juliette Olivier, publié aux EUD (Dijon) en 2009.

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