Navigation – Plan du site
Dossier: L'Ordre public écologique, du concept à la juridicité

Polices de l’eau et ordre public écologique, valeurs exprimées, valeurs protégées 

Leçons tirées des entretiens menés en Côte d’Or pour l’étude du suivi de la répression des infractions aux arrêtés préfectoraux de limitations des usages de l’eau
Water Police and Ecological Public Order, Expressed Values, Protected Values: Lessons Learnt from Interviews Conducted in 2007 with Enforcers of Local Authority By-laws that Restrict the Use of Water
Marguerite Boutelet
p. 143-163

Résumés

Il faut du temps pour qu’une idée devienne une valeur. C’est particulièrement le cas de la nécessité de protéger la biodiversité. Les entretiens conduits en 2007 à l’occasion de la recherche sur le suivi judiciaire et administratif des infractions aux arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau en Côte d’Or ont permis d’entendre le point de vue des personnes verbalisées et poursuivies et celui des personnes chargées de la répression des infractions. Le postulat de cette étude est que la sanction pénale et son application effective sont un révélateur de la valeur reconnue par la société aux intérêts mis en péril par l’acte incriminé pénalement. En reprenant ces entretiens, et en retournant interroger certains acteurs clefs de la répression des infractions en matière d’environnement,  il apparaît clairement que, dans les rares cas où elle est prononcée, la sanction pénale n’est pas comprise, pas plus par les contrevenants que par les auteurs des poursuites. Pour ne pas heurter de front les intérêts des différents publics concernés, maires, industriels, agriculteurs irrigants, propriétaires de golf et particuliers, les arrêtés de limitations des usages de l’eau ne sont plus pris uniformément pour tout un département, comme ils l’étaient au début, mais ont été négociés, divisés et subdivisés sur le terrain ; différents selon les heures de la journée et assortis de nombreuses dérogations. Ils ont perdu toute lisibilité. Pour l’administration, la sanction est un argument de marchandage pour obtenir – peut être – la remise en l’état du site. Le procureur se sent manipulé quand tous les gros consommateurs d’eau obtiennent des dérogations. Seules les associations se soucient de la nature. Faute de moyens financiers et humains, elles utilisent peu leur action civile à l’exception notable des associations de pêche. La protection de la biodiversité ne pourra pas être une valeur partagée par le public tant qu’elle ne fera pas l’objet d’une protection générale et absolue de la part des autorités.

Haut de page

Texte intégral

  • 1 Cf. Cour des comptes, « Les instruments de la gestion durable de l’eau », Rapport public annuel, 2 (...)
  • 2 J. Untermaier, Le droit de l’environnement, réflexions pour un premier bilan Année de l’environnem (...)
  • 3 J.-L. Gallet, « Bilan et propositions en matière d’actions publiques », Les Cahiers de la Sécurité (...)

1La France revendique le caractère exemplaire de la politique de l’eau mise en œuvre dès les années 1960, mais si ses principes ont bien inspiré d’autres pays, ses résultats sont plutôt décevants, qu’il s’agisse de l’état des ressources en eau ou du respect des échéances communautaires1. Cette situation n’est pas nouvelle, elle avait déjà été soulignée par la plupart des spécialistes du domaine2. Une partie des faiblesses soulignées en 19903 ont été corrigées, la création des DIREN, la codification des textes, l’adoption de principes dans la charte de l’environnement, l’instauration d’une responsabilité environnementale.

  • 4 CJUE 13 juin 2013, Commission/République française, C-193/12. Condamnation de la France pour non-r (...)
  • 5 Directive 2008/99/CE 19 novembre 2008 du Parlement européen et du Conseil relative à la protection (...)

2Pourtant, la politique de l’eau reste inefficace et se révèle durablement incapable de satisfaire aux obligations de résultat que fixent les directives4. Or la Commission estime que les États doivent mettre en œuvre tous les moyens dont ils disposent pour atteindre ces objectifs et notamment la répression pénale : « L’expérience montre que les systèmes de sanction existants ne suffisent pas à garantir le respect absolu de la législation en matière de protection de l’environnement. Ce respect peut et doit être renforcé par l’existence de sanctions pénales, qui reflètent une désapprobation de la société qualitativement différente de celle manifestée par le biais des sanctions administratives ou d’une indemnisation au civil »5.

3Pour la Cour des comptes, « L’État porte une responsabilité importante dans cette inefficacité de la politique de l’eau en raison de son absence de pilotage des politiques développées par les agences de l’eau et par l’insuffisante détermination à poursuivre les infractions à la législation »i.

  • 6 Orientations de politique pénale en matière d’environnement, circulaire du 23 mai 2005, NOR : JUS (...)
  • 7 Circulaire du 14 mai 2007 relative à la transaction pénale dans le domaine de l’eau et de la pêche (...)
  • 8 Ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, reforme et harmonisation des disp (...)

4La lecture des circulaires montre que les ministres sont très conscients de l’importance sociale qui s’attache à la protection de l’environnement : c’est le cas du ministère de la Justice et des Libertés qui affirme que la protection de l’environnement constitue un enjeu social et contemporain majeur6. C’est bien sûr aussi le cas du ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer qui incite ses services à faire preuve de diligence et met en place des plans de contrôle départementaux fondés sur des enjeux clairement identifiés7. C’est aussi ce vers quoi tend l’ordonnance du 11 janvier 20128qui transpose la directive 2008/99/CE du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal en créant des inspecteurs de l’environnement et en réformant les procédures et les sanctions administratives et le droit pénal de l’environnement.

  • 9 P. Lascoumes, « Protection de l’environnement et ordre public. Pour un front commun DIREN, Ministè (...)
  • 10 M. L. Madignier (CGAAER), Michel Juffé et Alain Femenias (CGEDD), Appropriation des enjeux et mise (...)

5Le public lui-même est de plus en plus conscient des enjeux liés à la protection de l’environnement ainsi qu’en témoignent les scores toujours plus importants réalisés aux élections par les partis représentant ces thèmes. La dégradation de l’environnement apparaît associée aux risques en matière de santé. Tous les éléments sont réunis pour que la protection de l’environnement soit prise en compte dans la défense de l’ordre public9.Pourtant, la conscience de la valeur sociale qui s’attache à la protection de l’environnement n’a pas encore atteint l’ensemble des différents acteurs du système administratif et judiciaire et il y a souvent loin de la volonté administrative qu’expriment les circulaires des ministres à la réalité du terrain10.

6Cette inertie des services de l’État à faire appliquer les textes destinés à protéger l’eau et l’environnement en général a des causes multiples : une dilution des responsabilités, une mauvaise coordination entre les services de l’État, une forme d’attentisme des agences, le caractère insuffisamment répressif de la police de l’eau, une anticipation insuffisante et un suivi déficient des risques contentieux.

7Dans ce contexte et notamment l’insistance des circulaires à rappeler la nécessité d’utiliser tous les moyens pour faire respecter la réglementation, on peut se demander pourquoi le recours à l’outil répressif est si timide alors que c’est lui qui permet le mieux de marquer l’importance sociale accordée aux valeurs protégées.

  • 11 Michel Lesage, Mission d’évaluation de la politique de l’eau en France, Mobiliser les territoires (...)
  • 12 Voir la définition des objectifs prioritaires par la note d’orientation régionale pour les contrôl (...)

8La dispersion des acteurs, l’éclatement des systèmes de surveillance ont été invoqués pour justifier l’absence de politique de répression11. Pourtant tous ces défauts sont en voie d’être corrigés sous la contrainte des objectifs de la directive cadre européenne en matière d’eau et l’obligation de résultat qu’elle impose aux États membres. Les remontrances de la Cour des comptes qui pointe la mollesse de la répression des infractions sont un aiguillon supplémentaire. La circulaire du 12 novembre 2010 met en place un système très cohérent de plans de contrôle sur la base de priorités définies à la fois au niveau national et régional qui devrait permettre d’améliorer l’application des textes12. Mais si les défauts structurels qui avaient été identifiés en 2008 sont en voie d’être corrigés, la route est encore longue pour faire évoluer les mentalités et pour promouvoir les valeurs qui favorisent la protection de l’environnement. Car la réponse à cette désaffection n’est pas seulement dans les problèmes organisationnels, il faut aussi la chercher dans la façon dont les acteurs de terrain c’est-à-dire à la fois les contrôlés (agriculteurs, industriels, particuliers…) et les contrôleurs (inspecteurs, agents de l’État…) perçoivent les enjeux environnementaux.

9L’étude sur le suivi judiciaire et administratif des infractions aux arrêtés sécheresse a permis d’enquêter en 2007 et 2008 sur le terrain pour analyser comment les acteurs se situaient vis-à-vis de l’outil pénal. Nous sommes retournés en 2012 et 2013 interroger les acteurs pour voir comment les mentalités avaient évolué dans les services.

10L’application des arrêtés « sécheresse » permet la rencontre des différents représentants institutionnels et professionnels des usagers de l’eau (usagers particuliers, agriculteurs, industriels,  maires, administration, agents de contrôle). Le comportement de ces acteurs devant les usages non autorisés de l’eau est analysé pour ce qu’il peut révéler de leur conscience des intérêts écologiques en cause. La mise en œuvre de la répression pénale propre à faire émerger dans la conscience du public un ordre public écologique comporte deux volets : dans un premier temps, le non-respect de la norme de protection de l’environnement doit faire l’objet d’une constatation dans le cadre d’un contrôle établi par un procès-verbal d’infraction. Ce premier volet de la répression favorise la prise de conscience de l’auteur de l’infraction. Comment les services administratifs perçoivent-ils la mission qui leur est confiée en matière de contrôle des usages de l’eau ? Quelle importance accordent-ils aux intérêts écologiques protégés par les règles dont ils sont chargés d’assurer l’application ?

11Dans un deuxième temps, l’auteur de l’infraction constatée doit être poursuivi devant une juridiction pénale pour se voir infliger la sanction prévue par les textes. Le caractère public du procès et de la sanction prononcée donne à ce deuxième volet un aspect exemplaire destiné à indiquer au public ce qu’il ne faut pas faire. Encore faut-il que les infractions constatées fassent l’objet d’un suivi judiciaire ce qui suppose une reconnaissance de la nécessité de punir en raison de la gravité de l’atteinte portée aux intérêts de la société. Quelles sont les valeurs qui inspirent les stratégies contentieuses des différents acteurs des procédures judiciaires engagées à la suite des contrôles ?

La conscience des intérêts écologiques  des services administratifs compétents en matière de contrôle des usages de l’eau

12Les services qui sont compétents pour réaliser les contrôles sont très nombreux : nous avons interrogé les responsables de la DIREN et de la DRIRE aujourd’hui réunies dans la DREAL, de la DDASS qui relève maintenant de l’ARS, de la DDAF, de la DDE et du service environnement de la préfecture aujourd’hui regroupés dans la DDT, de l’ONEMA et de la gendarmerie. Ce pouvoir de dresser des procès-verbaux en cas de non-respect des règles apportées aux usages de l’eau n’est qu’une compétence parmi d’autres, ce n’est souvent pas la préoccupation essentielle du service dont toute la stratégie est tournée vers d’autres fins. 

13Il est possible d’observer que chacun de ces services a des compétences propres avec des intérêts différents les uns des autres et la poursuite des infractions n’est pas leur objectif premier. Ainsi par exemple, le principal souci du service de la navigation Saône Rhône, c’est la circulation des bateaux sur la Saône, les pompages illicites ne sont que secondaires. Aussi, la mission qui leur est confiée de constater les infractions n’est pas pour ces services une fonction essentielle et elle ne représente qu’une faible part de leur activité.

14On peut alors se demander quels sont les motifs qui conduisent les services à utiliser leur pouvoir de dresser procès-verbal. Quelles sont les justifications avancées par les services pour justifier la faiblesse des contrôles ou l’intensité des contrôles quand ils sont effectués ? Les entretiens permettent de comprendre que les contrôles sont le plus souvent effectués pour des motifs qui sont liés aux autres missions des services et bien rarement pour des motifs réellement écologiques.

  • 13 Communication de Madame Roux-Combet, procureur de la République, à la journée d’étude sur «  La po (...)
  • 14 Ce n’est plus vrai en théorie depuis 2008/2009 car le plan de contrôle attribue pour chaque thémat (...)
  • 15 La directrice du service santé environnement de la DDASS n’a fait aucune allusion à une constatati (...)
  • 16 P. Lascoumes « Protection de l’environnement et ordre public. Pour un front commun DIREN, Ministèr (...)
  • 17 Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer : MEEDDM selon la dén (...)

15En Côte d’or, le versant judiciaire de la police de l’eau a été jusqu’à présent peu utilisé, les agents assermentés des administrations ont une activité minimum, le procureur n’est pas associé aux travaux de la MISE13 et les services de l’ONEMA n’étaient pas utilisés en appui à la politique conduite par les services de l’État14. Il semble que les services soient concentrés sur la négociation avec les agriculteurs et les industriels sur des politiques à long terme et que l’outil pénal ne soit pas l’instrument privilégié. Le service de l’environnement de la préfecture négociait avec la profession agricole et le syndicat des irrigants en mettant en place des contraintes ciblées sur des territoires bien déterminés afin de n’avoir pas contre lui tous les irrigants. Les services de l’ARS ont la responsabilité de l’eau potable et des périmètres de protection des captages, la mise aux normes des captages est une véritable épreuve de force avec les maires que les responsables départementaux de l’action sanitaire et sociale ne sont pas du tout taillés pour mener15. Les analyses de Pierre Lascoumes sur la logique propre de chaque administration dans la mise en œuvre des textes de protection de l’environnement demeurent tout à fait pertinentes aujourd’hui : l’objectif dominant est la régularisation ; le procès-verbal n’est pas le point de départ d’une procédure judiciaire, c’est le constat de l’échec de l’acteur administratif à obtenir le respect des textes16. Il est lui-même la sanction ainsi que le confirme le rapport 2008 sur la police de l’eau du ministère de l’Environnement17 qui indique qu’en 2008 91% des procès-verbaux dressés suite à un contrôle sont suivis d’un simple rappel à la loi.

  • 18 CGAAER et CGEDD, Appropriation des enjeux et mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau (DCE) d (...)

16Il semble aussi que les administrations sont plus sensibles aux problèmes de santé ou de sécurité qu’aux questions de préservation de la nature. Les enjeux relatifs à la qualité physico chimique de la ressource sont bien partagés par les acteurs. En revanche la qualité des milieux aquatiques n’est pas perçue comme un enjeu prioritaire en dehors des cercles spécialisés comme ceux des pêcheurs18.

  • 19 Circulaire du 12 novembre 2010 relative à l’organisation et la pratique du contrôle par les servic (...)
  • 20 Selon l’entretien du 15 mars 2012 avec la responsable de la police de l’eau à la DREAL de Bourgogn (...)

17Si l’on s’en tient aux témoignages recueillis dans les entretiens avec les différents acteurs, une impression d’ensemble se dégage, les services chargés de la police administrative de l’eau DDAF (DDT), DRIRE (DREAL) et DDASS (ARS) n’abusent pas de leurs pouvoirs de contrôle et leurs agents assermentés sont peu disposés à aller sur le terrain vérifier que les prescriptions des arrêtés préfectoraux sont bien respectées. Heureusement, les services se sont donnés des objectifs plus précis en regroupant les services au sein de la Mission interservices des polices de l’environnement qui dépend de la MISEN et dont le pilotage est assuré par la DREAL et par la DDT au niveau départemental19. Cette mission permet la coordination des différents services ayant des missions de police, le procureur de la République y participe mais pas la gendarmerie20. Chaque département doit se doter d’un plan interservices des polices de l’environnement qui doit identifier les enjeux et territorialiser les priorités du contrôle.  

18Les priorités sont d’abord les enjeux de santé publique avec la protection des périmètres de captage des eaux destinées à la consommation humaine et le bon fonctionnement des stations d’épuration.

  • 21 La protection des zones humides heurte de front le désir des agriculteurs d’assainir les parcelles (...)
  • 22 Charte signée entre le Préfet de Saône-et-Loire, la Chambre d’agriculture de Saône-et-Loire, la FD (...)
  • 23 Arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides e (...)
  • 24 Entretiens avec M. A. Paris de l’ONEMA de Bourgogne le 6 février 2013.

19Pour les questions spécifiquement écologiques comme la protection des zones humides contre les travaux de drainage et d’assèchement, les choses sont beaucoup plus délicates21 et l’ordre public se dissout dans des partenariats et des conventions. Ainsi, la charte relative aux zones humides et travaux hydrauliques ruraux en Saône et Loire négociée sous l’égide de la Chambre d’agriculture de Saône et Loire22 cache mal les importantes concessions faites au groupe de pression qui a obtenu une modification de l’arrêté fixant les critères d’identification des zones humides23. Il est à craindre que l’identification des priorités des plans de contrôle ne contribue pas sensiblement à l’émergence d’un ordre public écologique assis sur des valeurs partagées. En effet, les priorités doivent être territorialisées, et elles le sont de façon si fine que c’est un travail énorme qui n’est pas encore terminé24 et qui sera peu lisible pour le public. Nous sommes dans une politique de moyens, d’apparence mais pas de résultats concrets.

  • 25 Entretien du 19 juillet 2007 avec M. Yves Colombet de la COPRONAT association de protection de la (...)
  • 26 Entretien du 4 juillet 2007, avec M Gruer président de la Fédération départementale des associatio (...)
  • 27 Entretien avec M. Lenoir, maire de Saint Julien, le 9 juillet 2007 : « Question : Est-ce que depui (...)
  • 28 La gendarmerie présente une supériorité sur tous les autres services ayant le pouvoir de constater (...)
  • 29 Créés par l’ordonnance de 2012 en vigueur depuis le 1er juillet 201 qui sont les successeurs des g (...)
  • 30 Entretien du 19 juillet 2007 avec M. Yves Colombet de la COPRONAT. Ce n’est pas de gaîté de cœur q (...)
  • 31 Historiquement le corps de gardes-pêche a été créé pour lutter contre le braconnage et ensuite pou (...)
  • 32 Les pêcheurs ont récolté une certaine manne financière après la LEMA sur la part redevance ONEMA. (...)
  • 33 Selon la Presse de la Manche, l’ONEMA est dans le collimateur du président de la Fédération départ (...)
  • 34 CGAAER et CGEDD, Appropriation des enjeux et mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau (DCE) d (...)

20En revanche, les associations de protection de la nature25, les pêcheurs26, les riverains, les voisins, les particuliers privés du droit d’arroser leurs géraniums27 sont très désireux de voir les règles qui leur sont imposées respectées aussi par les professionnels et ils disposent pour cela de deux services spécialisés dans la constatation des infractions, la gendarmerie28 et les inspecteurs de l’environnement29 de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) qu’il suffit de prévenir par un signalement30 pour que l’infraction soit constatée. En l’absence d’une véritable politique de contrôle et même avec cette politique, ces agents n’ont pas de vrais motifs de refuser de dresser procès-verbal. Au contraire des autres administrations, les agents de l’ONEMA n’agissent pas seulement sur ordre de leur supérieur hiérarchique31. Les pêcheurs considèrent que les gardes sont à leur service puisque leurs cotisations contribuent au financement de l’office32, et ils estiment que ces derniers doivent obligatoirement venir constater les infractions qu’on leur signale33. Si bien que les agents de l’ONEMA qui partagent leur temps entre les activités d’études et de contrôle définies par les autorités dont ils dépendent et le traitement des signalements qui leur sont faits conservent malgré leur changement de statut et leur nouveau titre d’inspecteurs de l’environnement une réputation de Zorro. Ainsi, on peut craindre que la politique de contrôle ne soit guidée en cette matière par d’éventuelles querelles de voisinage et surtout que les différents services chargés de faire respecter les mesures de protection n’apparaissent très divisés34 quand le préfet annonce que les procès-verbaux qui n’ont pas été dressés sur son ordre ne seront pas transmis au procureur. Cependant le contrôle social par le voisinage et les associations participe aussi à l’émergence d’un consensus sur les valeurs de la biodiversité à condition que le message délivré par la sanction pénale ne soit pas brouillé par un classement sans suite du procès-verbal de l’infraction.

Les valeurs inspirant la stratégie contentieuse des acteurs des procédures judiciaires

21Le procès cristallise le conflit sur les usages ; les actions et les moyens de défense permettent aux intérêts de s’exprimer, aux droits d’être invoqués, aux valeurs de s’affronter.

22Les administrations ne sont pas seules à pouvoir saisir la justice en transmettant au parquet les procès-verbaux d’infraction, les associations peuvent se constituer partie civile. Le procureur qui est juge de l’opportunité des poursuites est au cœur du dispositif. L’opinion des contrevenants est importante aussi. Quelles sont les motivations de chacun de ces acteurs dans la conduite du procès ? Quelle place y tiennent les valeurs attachées à la protection de l’environnement ?

23En principe les associations peuvent jouer un rôle important dans les poursuites pénales en se constituant partie civile en cas d’infraction leur causant un préjudice personnel.

  • 35 Entretien du 17 juillet 2007 avec M. Yves Colombet de la COPRONAT pour lutter contre le projet d’e (...)

24En Côte d’or, il semble que les associations de protection de l’environnement soient peu présentes au pénal. Elles agissent un peu devant le tribunal administratif, mais pas devant les juridictions pénales. Ce n’est pas le manque de conscience des intérêts écologiques qui explique ce manque de réactivité. On peut avancer deux raisons, les associations ne sont pas destinataires comme la fédération départementale de pêche et de protection des milieux aquatiques des procès-verbaux de constatation des infractions et la consignation d’une somme d’argent demandée par le doyen des juges d’instruction lors de la constitution de partie civile est une charge financière trop lourde pour les associations sans grands moyens35.

  • 36  

25Le rôle important dans l’exercice des actions en justice est joué par les associations agréées de pêche et de protection des milieux aquatiques (AAPPMA). Afin d’améliorer leur information, les fédérations de pêche sont systématiquement destinataires d’une copie des procès-verbaux d’infraction à la loi pêche36. Elles peuvent donc se constituer partie civile et ainsi obliger le Ministère public à poursuivre le contrevenant. Tous les pêcheurs sont soucieux de protéger les conditions de survie du poisson dans le milieu aquatique. Pourtant leur action n’est pas toujours animée par le seul souci de la défense de la nature : les fédérations de pêche délaissent souvent les prétoires au profit d’une indemnisation amiable plus ou moins bien négociée avec le responsable de l’infraction.

  • 37 Entretien le 5 septembre 2007 avec M. Coquillet, Président de la FDSEA de Côte d’Or.
  • 38 Le Journal de la Saône et Loire, édition d’Auteur 18 septembre 2013 – Saint Brisson (58). Le coup (...)

26Les contrevenants aux arrêtés « sécheresse » sont des professionnels, des agriculteurs irrigants le plus souvent, mais aussi des maires dont les employés ont arrosé les massifs de fleurs. Les uns comme les autres ont du mal à percevoir les enjeux globaux. Dès lors qu’ils ont une source qui ne tarit pas, les maires contestent l’interdiction qui leur est faite. Pour les agriculteurs, tout ce qui contrarie leurs efforts pour avoir de belles cultures qui produisent de quoi nourrir le monde n’est pas compris37. Ils ne supportent pas d’être poursuivis pour des travaux destinés à assainir les parties marécageuses de leurs prés afin de produire de la bonne herbe et pas des roseaux inconsommables par le bétail. Ils ne supportent pas que ces valeurs ne soient plus partagées et que l’on veuille leur en inculquer d’autres par des formations sur les apports de la biodiversité38.

27Quant au procureur de la République, sa conscience des enjeux environnementaux est essentielle. Tous les outils juridiques dont dispose le procureur permettent de placer le Ministère public au cœur du suivi des infractions au droit de l’environnement et notamment celles au droit de l’eau et des milieux aquatiques. Il peut décider d’engager des poursuites pénales devant la juridiction de jugement compétente, il peut décider de classer sans suite une affaire si les éléments constitutifs de l’infraction paraissent présenter certaines lacunes ou si la poursuite du contrevenant ne lui paraît pas opportune. Il peut aussi avoir recours à la mise en œuvre de mesures alternatives aux poursuites que sont le rappel à la loi, l’orientation vers une structure sanitaire sociale ou professionnelle, la régularisation d’une situation constitutive d’une infraction, la réparation du dommage résultant des faits, la médiation pénale et la composition pénale. Le rappel à la loi permet de privilégier la remise en l’état des lieux. Par ailleurs, c’est encore au procureur qu’il revient de donner son accord pour que l’administration engage une transaction pénale avec l’auteur des faits.

  • 39 Conseil d’État, L’eau et son droit, Rapport public 2010.

28Les valeurs écologiques n’étaient pas la priorité du procureur que nous avons rencontré, d’autres dossiers lui paraissaient beaucoup plus importants. « Nous sommes surchargés de travail. Quand des petites filles se font violer, quand il faut poursuivre des trafiquants de drogue, la survie des poissons peut attendre ». S’il a poursuivi c’est parce que « En 2003, il avait été décidé qu’il fallait être intransigeant et le préfet souhaitait que toutes les infractions soient systématiquement poursuivies et sanctionnées. Mais le parquet conserve son pouvoir d’appréciation d’autant que de très nombreuses dérogations ont été accordées par le préfet et que les gros GAEC ont beaucoup négocié avec les services de la préfecture. » Dans d’autres départements voisins comme dans la Nièvre, le procureur détermine avec les agents de l’ONEMA une politique de contrôles et de poursuites plus régulière. Le procureur n’est pas au fait des questions écologiques, les réunions de la MISEN qu’institue la circulaire du 12 novembre 2010 pour définir les priorités des contrôles lui permettront de parfaire sa culture scientifique et de mieux comprendre les enjeux de la préservation des zones humides. La formation des procureurs pour améliorer la répression pénale des infractions au droit de l’eau, c’est bien ce que préconise le Conseil d’État dans son rapport sur l’eau et son droit39.

Conclusion

  • 40 Gabrielle Bouleau, « La contribution des pêcheurs à la loi sur l’eau de 1964 », Économie rurale(...)
  • 41 L’ONEMA qui se substitue au Conseil supérieur de la pêche et est maintenant financé par les agence (...)
  • 42 Le droit répressif, quelles perspectives pour le droit de l’environnement ?, Colloque de la Sociét (...)

29Il faut constater que les enjeux globaux définis à l’échelle internationale et au niveau communautaire peinent à s’imposer dans les pratiques des acteurs locaux. Tous ont une conscience vague de la nécessité de protéger l’environnement mais pas au point de considérer l’atteinte à l’environnement comme une violation d’une valeur sociale essentielle comme l’atteinte à la propriété privée, le vol par exemple. L’important dans la protection de l’environnement, c’est la sécurité et la santé, un risque dans ces domaines justifie la poursuite d’un contrevenant. Les seuls acteurs qui ont une véritable conscience écologique ce sont les associations de protection de la nature et les pêcheurs. Ces derniers ont toujours joué un rôle essentiel dans la protection de la qualité de l’eau40 mais ils n’ont pas conscience des enjeux globaux, c’est la dégradation de leur rivière qui les intéresse et la protection du milieu de vie des poissons qu’ils pêchent. Pour défendre leurs intérêts d’usagers, ils disposaient à la fois d’un délit matériel d’atteinte aux poissons, l’article L 432-2 du Code de l’environnement et des gardes du Conseil Supérieur de la Pêche (CSP) pour constater les infractions. Aujourd’hui, bien que le CSP ait disparu et que les agents de l’ONEMA ne soient plus mis à disposition des présidents des fédérations départementales de pêche, les fédérations de pêche constituent pour des motivations parfois très intéressées, un acteur de poids dans la répression des infractions. Pourtant la conscience de l’impérieuse nécessité de protéger le patrimoine biologique de la nature ne progressera pas dans le public s’il n’y a plus personne pour recevoir les signalements des pêcheurs et pour aller sur le terrain contrôler que les mesures de protection sont respectées, Or l’effectivité du dispositif répressif est menacée par la disparition des policiers de la nature41. Des projets de simplification du droit pénal de l’environnement sont à l’étude42, mais aucun texte ne parviendra à faire progresser dans le public l’idée que la protection de la biodiversité est essentielle si les actions qui mettent en danger cette biodiversité ne sont pas poursuivies et sanctionnées avec une véritable volonté d’exemplarité de la sanction.

Haut de page

Annexe

Mission de recherche « Droit et Justice » Appel à projet sur le thème :

Justice et police de l’environnement. Projet de recherche (Ph. Billet – Marguerite Boutelet -21 mars 2006)

Le suivi judiciaire des procès-verbaux d’infractions aux arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau en Côte d’or, pendant la sécheresse de 2003

1. - Dans le cadre d’un contrat de recherche DADP-INRA, obtenu par une équipe pluridisciplinaire43, intitulé  « Eau, ville territoire » consacré à la dynamique des demandes d’eau et le développement urbain et suburbain, notre équipe de juristes du GIDE a étudié les arrêtés de limitation des usages de l’eau pris par le préfet de la Côte d’or dans les bassins de la Tille, de l’Ouche et de la Vouge pendant la sécheresse de 2003.

Ce choix a été motivé par la nécessité de trouver un indicateur de la protection des besoins non anthropiques en eau face à des équipes de géographes-aménageurs très impliquées dans des problématiques de consommations humaines et industrielles.

Le département de la Côte d’or est un secteur particulièrement indiqué pour observer la gestion de la sécheresse, il se trouve en tête de bassin donc particulièrement sensible au déficit pluviométrique. C’est une région peu arrosée où la pratique de l’irrigation est assez développée.

Nous avons d’abord étudié les arrêtés préfectoraux successifs de limitation des usages de l’eau édictés en 2003, puis les avons comparés avec ceux de 2002 et ceux de 2004 au regard de leur contenu : prescription et dérogations.

Nous avons ensuite choisi d’étudier les procès-verbaux des infractions aux arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau en période de sécheresse.

2. - Ces arrêtés de limitation des usages de l’eau constituent des mesures de police, c’est à dire des limitations à la liberté des personnes instituées par la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 pour assurer le respect du principe de gestion équilibrée de la ressource en eau et, notamment, pour lutter contre les effets de la sécheresse sur l’eau et les milieux aquatiques. Selon l’article L. 211-3 du code de l’environnementissu de ce texte, « l’autorité administrative peut prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau pour faire face à une menace ou aux conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondation ou à un risque de pénurie ». De son côté, le décret n° 92-1041 du 24 septembre 1992 portant application de l’article 9 (1°) de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau relatif à la limitation ou à la suspension provisoire des usages de l’eau détermine les conditions d’intervention du préfet à cette fin.

Ce sont des outils juridiques qui permettent d’interdire ou de limiter l’usage de l’eau pour préserver non seulement la ressource en eau potable mais, depuis la loi « Pêche » du 29 juin 1984, également la vie des milieux aquatiques. Ils fournissent un bel exemple de conflit entre les besoins humains et la nécessité de protéger le milieu naturel et la diversité biologique.

Pendant longtemps ces mesures restrictives ont été limitées aux prélèvements dans les cours d’eau (ancien article 107 du code rural). Depuis la loi du 3 janvier 1992, les limitations visent aussi les prélèvements par pompage dans les nappes phréatiques qui sont soumis à autorisation ou à déclaration selon la capacité des installations de prélèvement. Seuls les prélèvements à usage domestique sont dispensés de démarche administrative.

3. - Nous avons voulu faire de l’observation de l’exercice de ce pouvoir de limitation et de sa sanction un test de la volonté politique d’assurer effectivement la préservation des écosystèmes aquatiques. Cet objectif est en effet le premier des finalités de la gestion équilibrée de la ressource en eau qu’énumère l’article L 211-1 du code de l’environnement. Pour effectuer ce test, nous avons choisi une période propice, la sécheresse de 2003. Mais il y a eu aussi des arrêtés en 2002, en 2004 et aussi en 2005 et cela bien que le représentant de la DIREN nous ait affirmé qu’il ne voulait abuser du procédé pour ne pas en amoindrir l’efficacité.

En fait, l’édiction de ces arrêtés est liée au franchissement des seuils d’alerte.  Il s’agit d’assurer le maintien d’un débit minimal dans les rivières, un débit qui permette aux poissons de survivre. Ce sont les associations de pêche qui surveillent et critiquent les mesures prises par le préfet44

Le préfet établit un arrêté qui définit des zones et des seuils d’alerte.

Il y a trois niveaux de seuils d’alerte : le niveau 1 est atteint lorsque le débit est inférieur au 5e du débit moyen annuel calculé sur 5 ans. Le niveau 2 est atteint lorsque le débit est inférieur au 10e du débit moyen annuel.

Le franchissement de ce seuil est mesuré à la station de mesure installée sur le cours d’eau.

Dès que le seuil est franchi, toute la zone concernée est soumise à des mesures de restriction.

La fixation de ces seuils est de la compétence du service hydrographique de la DIREN, mais les mesures de restriction sont arrêtées par le préfet de département.

Il existe un préfet coordinateur de bassin qui aurait pu être l’autorité administrative visée par la loi mais son rôle est limité en ce domaine à l’édiction d’arrêtés cadre45. C’est pourtant au préfet de département que le décret du 24 septembre 1992 a donné compétence.

4. - Ces arrêtés et la poursuite des contrevenants montrent concrètement comment les intérêts écologiques sont confrontés aux intérêts économiques et sociaux. Il ne s’agit en effet pas, comme dans les SAGE, de coordonner des politiques d’aménagement, mais d’interdire à une personne d’utiliser l’eau qui est nécessaire à son activité professionnelle, même si cela doit causer des dégâts coûteux dans des installations du fait de l’interdiction d’arroser (on pense aux pelouses des stades par exemple ou aux greens des golfs).

La détermination de l’autorité administrative à protéger les écosystèmes aquatiques peut se mesurer concrètement dans cette gestion des périodes de crises.

5. - En 1992, Pierre Lascoumes constatait que le droit de l’environnement est un droit touffu édicté par des politiques pour plaire à leurs électeurs mais que ce droit restait largement inappliqué. Fin octobre 2005, un rapport sur les polices de l’environnement46 déplore les faiblesses de la mise en œuvre des polices de l’environnement et constate l’efficacité limitée de l’action judiciaire dans le traitement des infractions environnementales.

C’est pourquoi nous avons voulu savoir si au-delà des arrêtés sécheresse largement médiatisés par la presse, il y avait une véritable volonté d’assurer le respect effectif de ces mesures.

Nous avons recherché si ces arrêtés avaient fait l’objet de contrôles et par qui, si ces contrôles avaient donné  lieu à des procès-verbaux d’infraction et si les contrevenants avaient été poursuivis.

6. - En matière de police de l’eau, l’exercice des missions régaliennes de l’État, régulateur d’usages équilibrés de la ressource et propre à garantir que les directives seront respectées est renforcé par les textes.

C’est le préfet de département qui assure la police de l’eau grâce aux prérogatives que lui confère le code de l’environnement, tant administratives que judiciaires.

Nous nous sommes demandé quelles étaient les sanctions administratives mobilisables par le préfet pour contenir ce genre d’infraction, dans quelles conditions elles pouvaient être utilisées et quelle conclusion il fallait tirer du fait que l’administration ne semblait pas y avoir recours.  

La mise en œuvre des contrôles et des sanctions administratives fait l’objet d’un programme « Eaux et milieux aquatiques » présenté au comité stratégique de la MISE et décidé par le préfet. Il doit être sélectif et établi à partir des priorités arrêtées par le préfet.

7. - La police judiciaire, c’est à dire la poursuite d’infractions sur la base de leur constatation par des procès-verbaux, se fait sous la direction du procureur de la République. Le responsable du service de la police de l’eau est l’interlocuteur du parquet dans le domaine de l’eau et de la pêche. Il établit avec le parquet des programmes de contrôle, il est chargé du suivi des procédures et assure le traitement des mesures alternatives des poursuites, notamment la mise en œuvre des transactions sur l’ensemble du département.

En pratique, les procès-verbaux peuvent être dressés soit par la gendarmerie soit par les brigades du Conseil supérieur de la pêche (CSP) devenu Office national de l’eau et des milieux aquatiques, (ONEMA).

Nous avons obtenu les informations sur les contrôles effectués par le CSP de la subdivision de la Côte d’Or.

Nous avons cherché à savoir si les procès-verbaux ont été transmis au procureur de la République et si celui-ci a poursuivi les contrevenants devant le tribunal correctionnel.  Notre recherche s’est cependant arrêtée aux portes du tribunal.  Nous avons pris contact avec le magistrat chargé de ces dossiers mais nous n’avons  pu obtenir que des statistiques très abstraites.

8. - Cette étude laisse subsister de nombreuses questions sur la mise en œuvre de la police de l’environnement en matière de limitation des usages de l’eau :

Sur les arrêtés de limitation : ces arrêtés sont loin de concerner de la même manière tous les usagers. En sont exclus les industriels47 dont les prélèvements relèvent des procédures relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement, et les agriculteurs48 font l’objet d’autorisations groupées dont les modalités sont négociées par les organisations professionnelles.

S’agissant de ces deux catégories, l’exercice négocié de la police serait très intéressant à observer. Ainsi, les entreprises de lavage de voitures obtiennent des dérogations aux arrêtés sécheresse si elles ont mis en place un système de recyclage de l’eau.  La négociation de telles mesures, même si elle n’est pas juridiquement organisée, apparaît souvent comme un gage de leur respect sur le terrain. Moindres mesures, sans doute, puisque seul le plus petit dénominateur commun permet de trouver un terrain d’entente, mais ce pragmatisme développé en marge des textes conduit à s’interroger sur les limites de mesures de police en matière d’environnement, dont le contenu a été décidé unilatéralement, souvent en nette rupture avec le terrain.  

Sur les sanctions administratives : l’arsenal qu’offre au préfet l’article L. 216-1 du code de l’environnement apparaît suffisamment complet et – a priori – efficace (mise en demeure de respecter les prescriptions, suspension de fonctionnement, consignation, exécution d’office) pour que l’on ne soit pas surpris qu’il soit si peu souvent utilisé et que les poursuites pénales soient privilégiées, alors même que les deux peuvent être mis en œuvre en parallèle.  Une analyse fine des arrêtés préfectoraux édictés dans ce contexte, doublé d’entretiens avec les intéressés, devrait permettre de mieux comprendre les raisons d’un tel choix.  

Sur les procès-verbaux dont nous avons observé qu’ils avaient tous été dressés au même endroit sans que l’on sache exactement pourquoi.  Il est permis d’hésiter entre le zèle des agents et la démobilisation d’autres, implication et désintérêt, à moins qu’il ne s’agisse de la vérification des hypothèses émises dans le rapport de février 2005 « Renforcement et structuration des polices de l’environnement », comme un des effets de l’absence de formation (et de mobilisation) des agents.  Une étude approfondie, notamment sur la base d’entretien avec les agents concernés et leurs chefs de service devrait permettre d’en apprendre un peu plus (et notamment les attentes des agents dans ce domaine, s’il s’agit bien d’un manque de connaissance) ;

Sur la transmission des procès-verbaux au Parquet : il nous a été affirmé que tous ces procès-verbaux sont transmis au parquet, ce qui nous paraît surprenant car la pratique connaît des transactions, autorisées en ce domaine par le code de l’environnement, et il est curieux qu’en ce domaine il n’y en ait pas.  Il serait intéressant de savoir si tous les procès-verbaux ont été effectivement transmis et, si c’est le cas, pourquoi la procédure de transaction a été délaissée alors qu’elle est ordinairement courante en ce domaine.  S’agit-il d’une politique délibérée (pourquoi), d’une méconnaissance de cet outil et de ses potentialités ?  Seule une recherche plus approfondie permettrait de le savoir et d’en tirer des conclusions quant à sa pertinence.  

Sur les conséquences des mesures de limitation, des procès-verbaux et des poursuites judiciaires sur le comportement des contrevenants.  Deux hypothèses sont envisageables : soit les contrevenants ont exercé des pressions pour obtenir des dérogations dans l’arrêté suivant (cas pour la ferme de l’INRA, ou peut-être pour les stades en raison du coût pour les municipalités de la réfection des pelouses), soit ils ont installé des réservoirs d’eau de pluie pour pouvoir continuer à arroser leurs greens de golf pour un autre exemple local49. Une étude de terrain permettrait de vérifier ces hypothèses, et le cas échéant, d’envisager les politiques à développer pour favoriser les comportements permettant de faire face aux pénuries, dans la marge de manœuvre qu’autorisent les arrêtés préfectoraux.

Sur le traitement judiciaire de ces infractions : il importe de connaître dans quel esprit le juge considère sa fonction. Lors de notre colloque sur « l’ordre public écologique »50, le professeur Hervé Bonnard qui était chargé de déterminer si l’on pouvait tirer du traitement des délits de pollutions des eaux un indice de la reconnaissance d’un ordre public écologique, concluait son étude en estimant que loin de manifester une volonté de sanctionner la violation de valeurs qui seraient fondamentales pour la société, le contentieux des délits de pollution des eaux apparaissait comme la sanction d’une désobéissance à des mesures administratives.   Cette constatation doctrinale doit être validée sur le terrain et conduit à s’interroger sur la pertinence et l’adéquation des incriminations au regard de l’intérêt protégé en jeu : protection de l’acte administratif d’un côté, qui a cependant été édicté pour protéger l’eau et le milieu aquatique ou, de l’autre, protection directe du milieu par l’incrimination pénale.  

Enfin, de manière plus large d’ailleurs, il serait intéressant de savoir si les différents intervenants de cette police de l’eau (Préfet, fonctionnaires de la DDA, de la DDE ou de la DIREN, brigadiers du CSP ou gendarmes) ont conscience des enjeux de leur action : la mise en œuvre d’une politique de développement durable relevant de l’ordre juridique communautaire et même d’un ordre juridique international51.

On pourrait à cette occasion essayer de déterminer pourquoi la police de l’environnement est peu efficace en général, pourquoi à l’occasion des arrêtés « sécheresse » la répression a été si ferme et comment se décide le choix entre le recours aux sanctions administratives et le renvoi des contrevenants devant le juge.

Haut de page

Notes

1 Cf. Cour des comptes, « Les instruments de la gestion durable de l’eau », Rapport public annuel, 2010, p. 618 ; Conseil d’État, L’eau et son droit, Rapport public 2010 ; Michel Lesage, Mission d’évaluation de la politique de l’eau en France, Mobiliser les territoires pour inventer le nouveau service public de l’eau et atteindre nos objectifs de qualité, rapport au Premier ministre, juin 2013, 219 p.

2 J. Untermaier, Le droit de l’environnement, réflexions pour un premier bilan Année de l’environnement 1990. Rapport de la Commission Ecologie et Action publique, 6 juin 1990.

3 J.-L. Gallet, « Bilan et propositions en matière d’actions publiques », Les Cahiers de la Sécurité intérieure n° 9 la police de l’environnement, IHESI la Documentation Française n°9 mai juillet 1992, p. 105.

4 CJUE 13 juin 2013, Commission/République française, C-193/12. Condamnation de la France pour non-respect de la directive 91/676/CEE du12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, (directive nitrate).

5 Directive 2008/99/CE 19 novembre 2008 du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l’environnement par le droit pénal.

6 Orientations de politique pénale en matière d’environnement, circulaire du 23 mai 2005, NOR : JUS 05 30088C ; Instructions générales de politique pénale, circulaire du Garde des Sceaux, ministre de la Justice du 19 novembre 2009 NOR, JUS D09 25748C.

7 Circulaire du 14 mai 2007 relative à la transaction pénale dans le domaine de l’eau et de la pêche en eau douce NOR : DEVO0700231C (BO du MEDAD n°2007-15 du 15 août 2007) et surtout la circulaire du 12 novembre 2010 relative à l’harmonisation et au contrôle par les services et les établissements chargés de mission de police de l’eau et de la nature NOR : DEVO1010770C texte non paru au Journal officiel. Dernièrement la circulaire du 11 février 2013 relative à la feuille de route des services déconcentrés dans le domaine de l’eau, de la biodiversité et des paysage pour la période 2013-2014, NOR : DEVL1302354C.

8 Ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, reforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du Code de l’environnement. NOR : DEVX1135308R.

9 P. Lascoumes, « Protection de l’environnement et ordre public. Pour un front commun DIREN, Ministère public, OPJ, APJ », Les Cahiers de la Sécurité intérieure, n° 9, la police de l’environnement, IHESI La Documentation française n°9 mai juillet 1992, p. 14.

10 M. L. Madignier (CGAAER), Michel Juffé et Alain Femenias (CGEDD), Appropriation des enjeux et mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau (DCE) dans le secteur agricole, Enseignements à partir de six études de cas, La Documentation française, rapports publics, septembre 2011.

11 Michel Lesage, Mission d’évaluation de la politique de l’eau en France, Mobiliser les territoires pour inventer le nouveau service public de l’eau et atteindre nos objectifs de qualité, rapport au Premier ministre, juin 2013, 219.

12 Voir la définition des objectifs prioritaires par la note d’orientation régionale pour les contrôles polices de l’environnement élaborée par la DREAL de Bourgogne en novembre 2011 : 4 enjeux majeurs dont la hiérarchisation dépend du contexte local : protection des milieux physiques (cours d’eau constitutifs de la trame bleue, des réservoirs biologiques, zones humides, têtes de bassin et plaines alluviales) qualité de l’eau, santé publique et gestion équilibrée en période d’étiage.

13 Communication de Madame Roux-Combet, procureur de la République, à la journée d’étude sur «  La police de l’eau en période de sécheresse, les enjeux globaux à l’épreuve des intérêts locaux » 3 avril 2008, GIDE, Université de Bourgogne. « Je ne suis plus invitée aux réunions de la MISE ».

14 Ce n’est plus vrai en théorie depuis 2008/2009 car le plan de contrôle attribue pour chaque thématique un pilotage opérationnel à un service dénommé (DDT, ARS, DREAL, ONEMA, ONCFS) qui s’associe avec d’autres services (les mêmes) dans certaines hypothèses.

15 La directrice du service santé environnement de la DDASS n’a fait aucune allusion à une constatation d’infraction. En revanche, elle utilise l’arrêté préfectoral de mise en demeure pour contraindre les maires à déposer dans un délai déterminé un dossier de mise aux normes de leur captage d’alimentation en eau potable dépourvu de périmètre de protection. En 2008, plus de la moitié des captages du département ne respectaient pas la réglementation.

16 P. Lascoumes « Protection de l’environnement et ordre public. Pour un front commun DIREN, Ministère public, OPJ et APJ », Les cahiers de la sécurité intérieure n° 9 la police de l’environnement IHESI, La Documentation française, mai-juillet 1992, p. 15.

17 Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer : MEEDDM selon la dénomination de l’époque.

18 CGAAER et CGEDD, Appropriation des enjeux et mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau (DCE) dans le secteur agricole, enseignements à partir de six études de cas, septembre 2011.

19 Circulaire du 12 novembre 2010 relative à l’organisation et la pratique du contrôle par les services et établissements chargés de mission de police de l’eau et de la nature, NOR : DEVO1010770C non parue au Journal officiel.

20 Selon l’entretien du 15 mars 2012 avec la responsable de la police de l’eau à la DREAL de Bourgogne. Mais dans la Nièvre, la gendarmerie participe à la coordination des missions de police de l’environnement.

21 La protection des zones humides heurte de front le désir des agriculteurs d’assainir les parcelles humides qui font perdre de la surface en bonne herbe. Empêcher le monde agricole de drainer, c’est le priver de son droit de jouissance sur son bien. Les syndicats agricoles manifestent violemment contre les contrôles des agents de l’ONEMA, cf. dans les Landes le 5 décembre 2013 le journal Sud-Ouest édition des Landes du 6 décembre 2013, dans l’Aube, cf. l’Est Éclair le 5 décembre 2013 qui relate la colère des agriculteurs aubois, dans l’Allier où le président de la FNSEA compare le 30 novembre 2013 sur son blog les agents de l’ONEMA à des khmers verts.

22 Charte signée entre le Préfet de Saône-et-Loire, la Chambre d’agriculture de Saône-et-Loire, la FDSEA de Saône-et-Loire, les Jeunes agriculteurs de Saône-et-Loire, la Fédération départementale des CUMA, le Syndicat des entreprises de drainage de Saône-et-Loire, la SAFER de Bourgogne, le Conservatoire des espaces naturels de Bourgogne,  l’Union des maires des communes rurales et le Conseil général de Saône-et-Loire. On observera que les intérêts des zones humides ne sont représentés que par le préfet et le Conservatoire des espaces naturels de Bourgogne.

23 Arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L 214-7-1 et R211-108 du Code de l’environnement NOR : DEVO0813942A, JORF 9 juillet 2008 puis arrêté du 1er octobre 2009 modifiant l’arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L 214-7-1 et R211-108 du code de l’environnement NOR : DEVO0922936A, JORF, 24 novembre 2009.

24 Entretiens avec M. A. Paris de l’ONEMA de Bourgogne le 6 février 2013.

25 Entretien du 19 juillet 2007 avec M. Yves Colombet de la COPRONAT association de protection de la nature.

26 Entretien du 4 juillet 2007, avec M Gruer président de la Fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection de la nature de Côte d’Or.

27 Entretien avec M. Lenoir, maire de Saint Julien, le 9 juillet 2007 : « Question : Est-ce que depuis 2003 vous avez eu des problèmes avec les arrêtés  « sécheresse » du Préfet ? Michel Lenoir : « Il y a une fronde des habitants qui comprennent mal qu’on irrigue des cultures, notamment ici où il y a eu beaucoup de pommes de terre, que dans cette période-là on arrose les pommes de terre alors qu’on interdit d’arroser les jardins. Donc si vous voulez, les motifs, on n’arrose pas les parterres de fleurs, on n’arrose pas les jardins, c’est très mal perçu par les particuliers qui comprennent bien qu’il faut faire un effort, mais ils ne comprennent pas que tout le monde ne fasse pas d’efforts. Par exemple, l’agriculteur, il fait l’effort déjà,  parce qu’il arrose que la nuit, il n’arrose pas le jour, on le limite en pression, on le limite en ceci en cela, mais malgré cela, il y a problème, c’est mal perçu, mais bon… ». MB : Et alors comment vous relayez cela en tant que maire quand vous recevez l’arrêté de limitation des usages de l’eau ? ML : On explique, il est affiché. De temps en temps, j’ai des gens qui viennent, ils me disent « dis donc, un tel, il arrosait à telle heure, il était en contravention ».

28 La gendarmerie présente une supériorité sur tous les autres services ayant le pouvoir de constater les infractions, celui d’être en service 24h sur 24, 7 jours sur 7, elle peut aussi prendre les dépositions.

29 Créés par l’ordonnance de 2012 en vigueur depuis le 1er juillet 201 qui sont les successeurs des gardes-pêche du Conseil supérieur de la pêche.

30 Entretien du 19 juillet 2007 avec M. Yves Colombet de la COPRONAT. Ce n’est pas de gaîté de cœur que son association a fait plusieurs signalements en 2003. Il faut que le problème soit grave. Il faut éviter que les rivières soient asséchées comme elles l’ont été. Il constate que les signalements qu’il fait en 2003 des personnes qui ne respectaient pas les arrêtés de limitation des usages n’ont pas été suivis d’effet parce qu’on ne verbalise que les lampistes jamais les gros agriculteurs.

31 Historiquement le corps de gardes-pêche a été créé pour lutter contre le braconnage et ensuite pour lutter contre les pollutions grâce au délit de l’article L 432-2 du Code pénal. Ils ont donc une culture du judiciaire répressif. L’ONEMA, en référence à l’article 40 du Code de procédure pénale, réfère exclusivement au patron judiciaire : le procureur. Les mesures prévues par la LEMA sont appréhendées avec cette culture judiciaire par les mêmes agents qui mettent leur savoir au service de cette nouvelle police. Par opposition, les autres services de l’État ont une culture administrative (ARS, DREAL, DDT) et développent une approche négociatrice dans la mise ne œuvre des contraintes. Ils n’ont pas de culture, ni de compétence dans l’établissement des procès-verbaux de constatations des infractions ni de maîtrise des arcanes du  fonctionnement de la justice. Ils n’ont qu’un patron, le préfet.

32 Les pêcheurs ont récolté une certaine manne financière après la LEMA sur la part redevance ONEMA. Avec cet argent, ils pouvaient financer une garderie privée (gardes fédéraux-agents de développement) qui assurerait le contrôle de l’exercice de la pêche.

33 Selon la Presse de la Manche, l’ONEMA est dans le collimateur du président de la Fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique de la Manche réunie  pour son assemblée générale à Cherbourg le 27 octobre 2013, « Il y a des gars qui y vont au filet dans les marais ; on l’a signalé. Tout le monde est au courant, personne ne bouge ! » lance un des quarante participants de l’assemblée. Le président de la Fédération répond : » On est sur le rôle de l’ONEMA, et je vous rappelle que ce sont les pêcheurs qui les payent car 8,80 euros payés à l’agence de l’eau sont reversés à l’ONEMA. Ce ne sont plus que des bureaucrates. Et encore, essayez d’appeler à Coutances… on se demande où ils sont ».

34 CGAAER et CGEDD, Appropriation des enjeux et mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau (DCE) dans le secteur agricole, enseignements à partir de six études de cas, septembre 2011. Selon cette étude, les services de l’État apparaissent divisés entre eux et en conflit avec les agences de l’eau, de même que les animateurs des contrats de rivière sont en conflit avec la Chambre d’agriculture.

35 Entretien du 17 juillet 2007 avec M. Yves Colombet de la COPRONAT pour lutter contre le projet d’extension d’un golf situé sur le territoire de sa commune, il s’est mobilisé dès la concertation préalable, puis lors de l’enquête publique. Il est allé plusieurs fois devant le tribunal administratif, sans succès. Son association n’a pas les moyens de prendre un avocat, ses recours sont selon lui voués à l’échec. Il insiste beaucoup sur l’obstacle que constitue l’absence de moyens financiers pour contester les projets devant les tribunaux.

36  

37 Entretien le 5 septembre 2007 avec M. Coquillet, Président de la FDSEA de Côte d’Or.

38 Le Journal de la Saône et Loire, édition d’Auteur 18 septembre 2013 – Saint Brisson (58). Le coup de colère des agriculteurs : 200 agriculteurs réagissent à la mise en place d’une enquête publique sur la protection des ruisseaux qui traversent les pâtures agricoles. Vichy – La Semaine de l’Allier on line, Saint-Poursain-sur-Sioule : lundi 30 septembre 2013, manifestation surprise des agriculteurs de la FNSEA très remontés contre la décision du tribunal de Montluçon qui a prononcé un rappel à la loi contre un agriculteur suite au curage d’un fossé sur sa propriété, curage verbalisé par l’Office national des eaux et des milieux aquatiques (ONEMA).

39 Conseil d’État, L’eau et son droit, Rapport public 2010.

40 Gabrielle Bouleau, « La contribution des pêcheurs à la loi sur l’eau de 1964 », Économie rurale n° 309, janvier-février 2009, p. 9 à 19.

41 L’ONEMA qui se substitue au Conseil supérieur de la pêche et est maintenant financé par les agences de l’eau au lieu de l’être par la taxe piscicole a vu ses missions évoluer vers des travaux scientifiques de connaissances des milieux avec des effectifs dans les départements qui sont les mêmes qu’en 1941 lorsqu’il ne s’agissait que de contrôler l’exercice de la pêche banale et le braconnage et que les concours de recrutement des agents se font rares. Dans certains départements, il n’y a plus que 3 agents en fonction, un département n’a même plus d’agents de l’ONEMA.

42 Le droit répressif, quelles perspectives pour le droit de l’environnement ?, Colloque de la Société française pour le droit de l’environnement (SFDE), la Rochelle 21-22 novembre 2013.

43 Regroupant des économistes (LEG UMR 5118 CNRS), des géographes (ThéMa UMR 6049 CNRS), des géologues (GéOSOL UMR 1229 INRA Université de Bourgogne) et le GIDE, groupe interdisciplinaire de droit de l’environnement, de la Faculté de droit et de science politique de Dijon.

44 Le Bien Public on line, 5 septembre 2004 : « La fédération de pêche de Côte-d’Or a été reçue par le préfet de région le 1er juillet 2004. Lors de cet entretien, E. Gruer, A. Rogosinski et N. Deulvot ont clairement exprimé leurs inquiétudes au préfet sur les décisions prises par ses services (en particulier la Direction départementale de l’agriculture et de la forêt DDAF) sur les arrêtés sécheresse 2003 et sur la modification de l’arrêté cadre sécheresse 2004. Sur ce dernier, ils ont demandé dès que le niveau 2 est atteint (soit le 1/10e du module) que tous les pompages soient interdits, ainsi que ceux effectués de 10 à 18 heures dès le niveau 1 pour éviter l’évapotranspiration. De plus, ils ont rappelé que les pêcheurs pouvaient être ses alliés surtout dans sa lutte afin d’obtenir une qualité d’eau satisfaisante d’ici 2015 comme la directive cadre sur l’eau de 2000 l’impose.

45 « Fixer le cadre dans lequel les préfets de département pourraient être amenés à prendre des arrêtés départementaux si la sécheresse se prolongeait dans les départements de l’Ile-de-France, de l’Yonne, de la Nièvre, de l’Aube, de la Marne, des Ardennes, de l’Oise, de l’Aisne et de l’Eure ».
Tel est l’objectif de l’arrêté-cadre pris par le préfet de la région Ile-de-France, Bertrand Landrieu. Confronté à un déficit de pluie dépassant localement les 70 %, le préfet, également préfet coordonnateur du bassin Seine-Normandie, a annoncé avoir pris un arrêté-cadre « sécheresse » pour l’année 2005 « afin d’anticiper toute situation de crise ». Le Bien public on line 6 mai 2005.

46 M.-L. Simoni (dir.), Renforcement et structuration des polices de l’environnement, février 2005, 145 p., commenté par Ph. Billet « Polices de l’environnement : renforcement et restructuration en vue » :Environnement, 2005, n°12, p. 4.

47 C. Bignault, en 2001, sur une consommation totale d’environ 45 millions de m3 dans le département de la Côte-d’Or, la part industrielle était estimée à 13,2 millions de m3. Depuis plusieurs années, la Direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement de Bourgogne (DRIRE) mène une action en continue pour la préservation de la ressource en eau. Le Bien public on line, 1er septembre 2004.

48 En Côte-d’Or, ce sont 5 500 hectares qui sont actuellement irrigués, soit 1,2 % de la surface agricole du département. La pratique s’est développée depuis la sécheresse de 1976, avec une « pointe » à 9 000 hectares en 1996 (6 000 en 1990). Mais depuis 1998, le presque abandon du soja et un recul céréalier ont réduit les surfaces irriguées. Celles-ci sont concentrées presque exclusivement dans la plaine dijonnaise et le Val de Saône, qui reçoivent moins de 750 mm par an (les zones françaises les plus sèches sont à 600 mm, les plus arrosées à 2 000 mm). Et l’irrigation concerne, là aussi presque exclusivement, les cultures offrant la plus forte valeur ajoutée : oignons, betteraves sucrières, pommes de terre et légumes de plein champ. Assurance qualité. Le calcul des bilans hydriques sur 30 ans des dites cultures montre un manque d’eau moyen de 70 à 150 mm sur la durée du cycle végétatif, soit 700 à 1 500 m3 à l’hectare : l’irrigation est donc une véritable « assurance qualité » pour ces productions, qu’il s’agisse du calibre des bulbes et tubercules pour l’oignon, de la richesse en sucre pour la betterave, l’absence de fils pour les haricots verts. À plus forte raison lorsque la production est contractualisée et doit respecter un cahier des charges (ainsi, les légumes de conserve Daucy). Si l’on détaille les surfaces, en tenant compte du recensement de l’an 2000, on se rend compte que la betterave occupe environ 2000 hectares, les autres légumes (dont l’oignon) 1 974, la pomme de terre 372, le soja 300 et le maïs environ 500. Au total, 80 % de la surface était dédiée aux cultures industrielles : 4 422 sur 5 546. Au total, 2 494 points de prélèvement (rivières et puits) sont recensés en Côte-d’Or, mais qui sont loin d’être tous utilisés (780 en 2002). Les autres statistiques à retenir proviennent de la campagne d’irrigation 2002, où l’on a prélevé 5 119 000 m3 d’eau. Le plus gros bassin versant reste celui de la Vouge-Sans Fond-Biètre, avec 1 840 000 m3, devant Tille aval-Norges (1 363 000 m3), Ouche-Suzon-Vandenesse (846 000 m3) et Saône (795 000 m3). Les autres bassins ont des statistiques plus modestes : 90 000 m3 pour la Bèze, 82 000 pour le bassin Bouzaise-Lauve-Rhoin-Meuzin. Les derniers chiffres ramèneront au constat évoqué plus haut : l’irrigation est une pratique estivale. À une époque où le débit des cours d’eau est faible. Ainsi, en 2002, sur 5 millions de m3, on a recensé 1,5 million en juin, 1,7 million en juillet et 917 000 en août (492 000 en avril, chiffre lié à certains semis). Le Bien public on line, 5 mai 2004.

49 P. Kone, « Les conséquences de la sécheresse en Côte d’Or, les golfs serrent le robinet », A. Chailly-sur-Armançon, la situation est bien différente. Depuis plus de 10 ans, le golf « récupère l’eau pendant l’hiver » et la stocke. Cette eau de ruissellement ajoutée aux rigoles du canal de Bourgogne, qui coulent non loin du parcours, permet au golf de Chailly d’échapper aux conséquences de la sécheresse. Le Bien public 22 août 2005.

50 J.-Cl. Fritz et M. Boutelet, L’ordre public écologique, Bruylant, Bruxelles, 2005.

51 N. Belaidi, « Police de l’eau : enseignements des procès-verbaux d’infraction à la limitation des usages de l’eau dans le contexte de la protection mondialisée de la ressource ».  Contribution à la journée de restitution des résultats du contrat DADP INRA « Système Eau Ville Territoire » intitulé Pour une approche intégrée de l’eau et du développement dans l’espace dijonnais, ENESAD Dijon 3 juin 2005.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Marguerite Boutelet, « Polices de l’eau et ordre public écologique, valeurs exprimées, valeurs protégées  », Droit et cultures, 68 | 2014, 143-163.

Référence électronique

Marguerite Boutelet, « Polices de l’eau et ordre public écologique, valeurs exprimées, valeurs protégées  », Droit et cultures [En ligne], 68 | 2014-2, mis en ligne le 04 décembre 2014, consulté le 27 juin 2017. URL : http://droitcultures.revues.org/3448

Haut de page

Auteur

Marguerite Boutelet

Marguerite Boutelet, maître de conférences retraitée, s’intéresse au droit de l'environnement depuis sa thèse soutenue en mai 1981 sur la notion de voisinage, et notamment aux aspects de droit privé : l’action des associations, l’accès à la justice, le droit de propriété comme obstacle à la protection de l’environnement, les mécanismes de protection de la ressource en eau, les servitudes, le droit pénal de l’eau. Elle a publié les actes de plusieurs colloques sur ces sujets : Vers un ordre public écologique, Bruylant, 2005; Gouvernance de l'eau, intercommunalités et recomposition des territoires, EUD 2010, La démocratie environnementale, participation du public aux décisions et politiques environnementales, EUD 2010. La recherche qui fait l’objet de cette contribution est née d’une réponse à un appel de la mission Droit et Justice et du rapport consacré au « Suivi judiciaire et administratif des infractions aux arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l’eau en Côte d’Or au cours de la période 2002-2005 »  de novembre 2008.

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Droits et Culture est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.

Haut de page
  • Logo CNRS – Institut des sciences humaines et sociales
  • Logo DOAJ – Directory of Open Access Journals
  • Logo Université Paris Nanterre
  • Logo L’Harmattan
  • Revues.org