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L'homogène et le pluriel

État de droit, qualité de la démocratie et gouvernance démocratique au Pérou*

Rule of Law, Democratic Values and Democratic Governance in Peru
Gobierno De La Ley, Calidad De La Democracia Y Gobernabilidad Democrática En El Perú
Jorge Aragón Trelles et Carlos Eduardo Pérez Crespo
p. 61-76

Résumés

Le présent article analyse la relation entre l’État de droit (rule of law), l’administration de la justice, la qualité démocratique et la gouvernance démocratique au Pérou. Ce thème est incontournable puisque la majorité des travaux contemporains en sciences politiques (qui débattent et évaluent la qualité des régimes démocratiques) reconnaissent la prévalence du système juridique – effectivité, prévisibilité, équivalence pour tous, capacité d’imposer la justice – sur les trajectoires des régimes (O´Donnell 2004; Morlino y Diamond 2005; Levine y Molina 2007). La première section de ce travail aborde l’intérêt que présente une lecture politiste du développement du droit et des lois ainsi que de leur impact sur la société. La seconde section présente et questionne les diverses interprétations du concept de rule of lawdans les champs de la qualité de la démocratie et gouvernabilité démocratique. Cette section ouvre également la discussion sur les approches qui articulent État de droit et fonctionnement des régimes démocratiques. La troisième et dernière section dresse la situation juridique du Pérou contemporain.

Rule of Law, Democratic Values and Democratic Governance in Peru

This article analyzes the relation between the rule of law, the administration of justice, democratic values and democratic governance in Peru.  This theme is unavoidable since most contemporary works in political science (discussing and evaluating the democratic principles of regimes) acknowledge the prevailing role of the legal system – effectiveness, consistency, equal protection, capacity to enforce the law – on the trajectory of regimes (O’Donnell 2004; Morlino and Diamond 2005; Levine and Molina 2007).  The first section of the present work considers the merits of a political analysis of the development of law and laws from the standpoint of their impact on society.  The second section presents and interrogates diverse interpretations of the concept rule of law in the fields of democratization and democratic governance.  This section also opens a discussion of approaches to the rule of law and to the functioning of democratic regimes.  The third and final section addresses the legal situation in contemporary Peru.

Gobierno De La Ley, Calidad De La Democracia Y Gobernabilidad Democrática En El Perú

El presente artículo aborda la relación entre gobierno de la ley (rule of law), administración de justicia, calidad de la democracia y gobernabilidad democrática en el Perú. Este tema es particularmente relevante porque la mayoría de trabajos, producidos desde la ciencia política contemporánea, que discuten y evalúan la calidad y el desempeño de los regímenes democráticos, reconoce el impacto que sobre ella tiene la existencia de un sistema legal efectivo, predecible, igual para todos y capaz de proveer justicia (O’Donnell 2004, 2007; Morlino y Diamond 2005; Levine y Molina 2007b). La primera sección de este trabajo aborda la necesidad de contar con una mirada política del desarrollo del derecho y de las leyes; así como de su impacto sobre la sociedad. La segunda sección de presenta y discute las maneras cómo se entiende el concepto de gobierno de la ley al interior de los argumentos sobre la calidad de la democracia y gobernabilidad democrática. Esta sección ofrece además una discusión sobre los planteamientos existentes en relación con la articulación entre gobierno de la ley y las otras dimensiones fundamentales en relación con el funcionamiento de un régimen democrático. Una tercera sección aborda de manera específica el caso peruano y ofrece una aproximación a cuáles serían las principales causas y consecuencias de la situación actual de la legalidad en el Perú. Finalmente, se ofrecen algunas conclusiones generales y preliminares sobre todos estos temas.

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Texte intégral

Introduction : une lecture politique du droit et des lois

  • *   Traduit de l’espagnol par Nicolas Merveille, revu par Jacqueline Lahmani (CNRS). Dans cet article (...)
  • 1   Guillermo O’Donnell (2007) différencie les concepts d’État de droit et autorité de la loi. Le pre (...)

1L’intérêt pour le droit et les lois est une caractéristique importante de la science politique contemporaine auquel s’est adossée une préoccupation pour l’État de droit ou état du droit1 dans les pays en phase de transition démocratique. L’un des aspects les plus importants de la littérature, produite par des politologues et qui traite de ces différents thèmes, est la conviction que le droit et les lois ne sont pas autonomes vis-à-vis de la sphère sociopolitique. C'est-à-dire que notre compréhension du juridique, et des institutions qui en ont la charge, peut significativement progresser si l’on procède à son analyse politique. Même si cette thèse dépasse très largement le cadre de la science politique contemporaine, nous considérons que les politologues ont été particulièrement actifs dans la mise en évidence d’une série de facteurs qui participent à la construction de cette argumentation.

2Dans les lignes qui suivent nous passerons en revue quelques-uns de ces éléments.

  • 2 Mather, 2009.
  • 3 Whittington et al. 2009.
  • 4 Munck, 2009.
  • 5 Segal, 2008.

3Concernant le lien entre droit et société, une attention particulière a été accordée aux processus historiques et sociaux de la production du droit, la façon dont le droit reflète et influence la culture mais aussi sur le fait que les injustices et inégalités pour l’accès aux ressources et services sont souvent renforcées par le dispositif juridique2. À propos des lois, il a été affirmé qu’elles sont tout à la fois le principal produit de l’activité politique et le facteur qui donne forme et contenu à l’activité politique. De manière plus spécifique, il a été soutenu que les lois sont les instruments au travers desquels les gouvernements exercent leurs autorité et volonté sur le peuple, qu’elles définissent la propre organisation du gouvernement et qu’elles sont souvent la raison ou l’objet de disputes et conflits sociaux3. Dans le cadre de ce travail, qui aspire à questionner l’impact du rule of law sur la qualité et la gouvernabilité démocratique au Pérou, il nous faut mentionner les recherches appliquées sur l’analyse politique du droit et des lois. Tout d’abord, nous signalerons les études empiriques qui portent sur la prise de décision judiciaire4 ainsi que sur l’analyse des enjeux politiques qui influencent les jugements rendus par les tribunaux5. Ces recherches ont notamment permis d’apprécier jusqu’où les considérations purement juridiques entraient en ligne de compte dans la prise de décision des juges. D’ailleurs, comme l’a suggéré Whittington et al., un commentateur qui défendrait une position radicale n’aurait aucune difficulté à démontrer qu’en l’absence de mécanismes de supervision et de contrôle, les juges se comportent comme des agents politiques qui suivent leurs propres convictions idéologiques, sont influencés par l’opinion publique, et subissent des pressions de groupes d’intérêts.

  • 6 Mather, 2009.

4Il importe également de souligner les études sur la « conscience légaliste ». Selon Mather, ces travaux abordent les différentes façons dont les personnes comprennent, perçoivent et expérimentent les lois mais aussi comment elles influent sur l’action individuelle et collective. De la même manière, selon l’auteur, il existerait une corrélation (justifiée au niveau empirique) entre la qualité des individus (genre, niveau d’éducation, statut) et leur capacité à utiliser, à convoquer et comprendre le système juridique. Suivant la situation des individus dans l’agencement de la stratification sociale, les lois peuvent être qualifiées : (a) d’impartiales ou au contraire comme un élément construisant l’ordre social ; (b) comme une ressource ou bien comme un handicap qu’il faut affronter. Enfin, des recherches aux États-Unis abordent la relation entre le contenu de la loi et la dimension procédurale. La thèse qui est avancée ici est que le respect de la procédure juridique compte finalement autant voire parfois plus que le jugement émis par les tribunaux6.

  • 7   Mather 2009, Whittington et al. 2009.

5Pour notre part, nous considérons que de nouvelles enquêtes pourraient s’intéresser à la nature et aux impacts des différentes instances locales de la justice ainsi qu’aux différents types de jurisprudences (nationale et internationale). Par ailleurs, il conviendrait de qualifier le travail des agents du système judiciaire – au-delà de la figure du juge – et tenter d’expliciter les raisons et motivations qui poussent ou réfrènent un citoyen à faire appel au système judiciaire7.

État de droit, qualité de la démocratie et gouvernabilité démocratique

6Les travaux contemporains de politologues tels Hagopian, Diamond et Morlino, O’Donnell, sur la qualité de la démocratie et de l’État de droit sont considérés comme des apports majeurs de la discipline pour la compréhension des dynamiques droits-sociétés. Leonardo Morlino a fait valoir qu’une définition, même succincte, du terme démocratie invitait, de fait, à explorer la qualité démocratique. Suite au travail de Dahl (1997), Morlino soutient que les fondations d’un régime démocratique sont : (a) le suffrage universel, (b) les élections libres, compétitives et récurrentes, (c) l’existence de plusieurs partis politiques, (d) la pluralité des sources d’information. À ces quatre principes qu’il juge élémentaires, Morlino affirme qu’il est nécessaire d’y ajouter une appréciation des niveaux de liberté et d’égalité dont jouissent réellement les citoyens. Autrement dit, l’analyse de la qualité de la démocratie ne s’arrête pas aux conditions électorales du régime mais, de par son objectif de qualification, aspire à évaluer les modalités de fonctionnement du régime. C’est pourquoi Morlino définit une démocratie de qualité comme un régime institutionnel stable qui, au travers d’institutions et dispositifs fonctionnant correctement, rend possibles la liberté et l’égalité entre les citoyens. Plus précisément, l’auteur propose trois caractéristiques de la notion de « qualité de la démocratie » :

  1. Les procédures : les citoyens ont la capacité de surveiller et contrôler les institutions étatiques suivant la logique de l’État de droit.

  2. Les résultats : les citoyens se sentent pleinement satisfaits du fonctionnement démocratique de leur régime.

  3. Les contenus : les citoyens profitent de l’égalité et de la liberté.

  • 8   Morlino (2008) traduit le concept de rule of law par État de droit.

7Pour chacune de ces caractéristiques, Morlino a proposé huit valeurs pour réaliser l’analyse empirique de la qualité démocratique. Les cinq premières sont de l’ordre de la procédure : (1) le rule of law8, (2) accountability électorale, (3) accountability interinstitutionnelle, (4) participation, (5) compétition de l’offre partisane. La sixième valeur correspond à l’ordre des résultats : (6) réactivité (responsiveness) qui se réfère à la capacité du système à se mobiliser pour répondre aux attentes des citoyens. Finalement, les deux dernières se réfèrent aux contenus : (7) la liberté, dans le sens de l’ampliation du droit aux libertés, et (8) l’égalité, qui vise à une mise en œuvre progressive de l’égalité dans le champ socioéconomique.

  • 9 Tout comme Morlino, Hagopian (2005) traduit le concept de rule of law par État de droit.

8Pour sa part, Hagopian propose de mesurer la qualité démocratique en prenant en compte les dimensions des droits et de la représentation. Pour le droit : (a) la protection des droits, (b) le rule of law9, (c) la condamnation de la corruption et (d) l’égalité. Pour la représentation : (e) la reddition des comptes, (f) la réactivité, et (g) la participation.

  • 10 Hagopian, 2005, p. 43.

9L’auteur explique que : » la qualité d’un régime démocratique n’implique pas seulement la protection des libertés, des droits élémentaires, de la suprématie de l’État de droit et d’un minimum d’égalité, mais aussi de gouvernements qui rendent compte de leurs actions à d’autres agents de l’État et aux citoyens, qui prennent en considération leurs desirata, que soit valorisée la compétition pour le pouvoir et que les citoyens participent a la vie politique »10.

10Tableau 1. Les valeurs de la qualité de la démocratie

Auteurs

Les valeurs de la qualité de la démocratie

Morlino (2008)

1) État de droit

2) Accountability électoral

3) Accountability interinstitutionnel

4) Participation

5) Compétition partisane.

6) Réactivité (responsiveness)

7) Liberté

8) Egalité

Hagopian (2005)

1) Protection des droits

2) État de droit

3) Contrôle de la corruption

4) Égalité

5) Reddition des comptes

6) Réactivité

7) Participation

Levine & Molina (2007b)

1) Dispositif électoral (élections libres, équitables et compétitives)

2) Participation (électorale)

3) Accountability (horizontal, vertical et social)

4) Réactivité

5) Souveraineté

  • 11   Levine y Molina (2007a) a également traduit rule of law comme État de droit.
  • 12 Levine y Molina 2007a: 25.

11Pour Levine & Molina, la souveraineté renvoie à la capacité des leaders politiques à faire preuve d’autonomie (se détacher de la dimension politicienne) dans leur prise de décision. Contrairement à Morlino et Hagopian, ces auteurs font valoir que « l’État de droit »11 n’est pas une dimension de la qualité démocratique, mais un processus transversal qui va au-delà du processus politique, et qui dans son sens strict doit être considéré comme un facteur de l’efficacité du gouvernement,  indispensable selon les auteurs pour évaluer l’exercice du gouvernement12.

  • 13 Morlino 2008: 6.
  • 14 Hagopian 2005: 53.

12Morlino a noté que la dimension du rule of law présuppose les qualités suivantes : l’application d’un système légal qui garantit les droits et les libertés des citoyens ; l’absence de violences et d’actes criminels importants ; l’absence de corruption dans les institutions politiques, administratives et judiciaires ; l’existence d’une bureaucratie civile, centrale et locale, une compétente efficiente et universelle dans la mise en œuvre des lois ; l’existence d’une force de police efficace et respectueuse des droits de l’homme ; l’égalité d’accès pour les citoyens à la justice en cas de conflits entre personnes privées et entre personnes privées et les administrations publiques ; la durée raisonnable de la procédure pénale et procédure civile ou administrative, et la complète indépendance du juge ou du jury vis-à-vis du pouvoir politique13. Hagopian s’accorde avec Morlino sur le fait que : « plus que la capacité de l’État à faire respecter des contrats, l’État de droit dans une démocratie signifie essentiellement deux choses : premièrement, tous les citoyens doivent bénéficier d’un accès, la justice et les systèmes de police. Ensuite, la constitution et la loi doivent s’appliquer indifféremment aux fonctionnaires élus et publics »14.

13Nonobstant, il n’existe pas de consensus sur les différentes valeurs à considérer lorsque l’on fait usage du concept de rule of law ni sur les modalités à adopter pour mettre en œuvre chacune d’entre elles. Par exemple, Morlino a suggéré de prendre en compte cinq sous-dimensions : (1) sécurité individuelle et ordre civil, en tant que degré de violence criminel-politique et interétatique ; (2) indépendance de la justice, en tant que perception de l’indépendance judiciaire – abondance des ressources économiques du système judiciaire – ainsi que la transparence dans les décisions de justice ; (3) capacité institutionnelle et administrative, en tant que capacité du pouvoir exécutif et législatif à produire des lois de qualité ainsi que le degré de professionnalisme de la bureaucratie étatique ; (4) lutte effective contre la corruption, en tant que perception de la corruption en terme de ressources mises à disposition du suivi anti-corruption ; et finalement (5) les forces armées respectueuses des droits civiques par le respect des droits de l’homme.

14Tableau 2. Mise en œuvre du rule of law

Auteurs

Morlino (2008)

1) Sécurité individuelle et ordre civil

2)Indépendence judiciaire et système de justice moderne

3)Capacité institutionnelle et administrative

4) Lutte effective contre la corruption

5) Forces armées respectueuses des droits civils

Hagopian (2005)

1) Élimination du désordre

2) Recours judiciaires

3)Perception de l’égalité juridique de groupes specifiques

4)Nombre de juges pour 100 000 habitants

5) Indice de corruption

15Pour sa part, Hagopian a également considéré cinq sous-divisions : (1) élimination du désordre, au travers du taux annuel d’homicide par tranche de cent mille habitants ; (2) moyens financiers dédiés au système judiciaire, par la mise en relation du pourcentage du budget du ministère de la Justice avec le budget global de l’État ainsi que le nombre de juges pour cent mille habitants, (3) la justice, comme la perception de l’égalité entre des collectifs spécifiques (femmes, pauvres, immigrés, etc.) ; (4) la corruption dans les agences de l’État, par la perception des citoyens sur la probabilité d’avoir affaire à un juge, un policier ou un fonctionnaire corrompu ; et finalement, (5) l’indice de corruption, par l’indice de corruption établit par Transparency International.

  • 15 Morlino (2008) et Hagopian (2005) considèrent principalement le taux d’homicides, même si le premi (...)
  • 16 Morlino (2008) et Hagopian (2005) prennent en compte dans ce cas tout à la fois les ressources éco (...)
  • 17   Morlino (2008) et Hagopian (2005) estiment également important la perception des citoyens sur  la (...)
  • 18 Morlino (2008) et Hagopian (2005) considèrent la perception des citoyens sur la corruption des age (...)

16C’est pourquoi il est possible d’affirmer que l’État de droit comprend quatre sous-dimensions : (1) violence et criminalité15, (2) ressources dédiées au système judiciaire16, (3) perceptions de la justice et du système judiciaire17, (4) perceptions de la corruption18.

  • 19   Mainwaring et Scully, 2010, O’Donnell 2005.

17Un second thème à considérer au sein de cette section est la relation entre État de droit et gouvernabilité démocratique. Le premier est pensé comme une des dimensions clés de la gouvernabilité démocratique définie comme la capacité des régimes démocratiques à garantir le bien-être de leurs citoyens et la protection de leurs droits à travers la mise en œuvre de politiques publiques. En ce sens, il est reconnu qu’une gouvernabilité démocratique effective requiert un État de droit tout aussi efficace. Plus précisément, divers auteurs ont soutenu qu’il est indispensable pour garantir les droits des citoyens, pour responsabiliser les autorités publiques élues face à leurs obligations, et pour répondre – à travers l’usage de la constitution et du pouvoir judiciaire – à l’autoritarisme des gouvernements en fonction19.

18Cette discussion a été importante pour le devenir du concept de rule of law. Pour Mainwaring et Scully, il s’agit d’un aspect de la gouvernabilité démocratique qui est à la fois intrinsèque et extrinsèque au régime démocratique. Elle est extrinsèque puisque l’État de droit n’est pas une particularité des gouvernements démocratiques. Sa nature intrinsèque est liée au fait que dans un régime démocratique, l’État de droit est nécessaire pour s’assurer que les autorités politiques respectent les lois ainsi que pour défendre les droits des citoyens. Tout aussi significatifs ont été les principaux résultats empiriques sur la relation de l’État de droit avec les autres dimensions de la gouvernance démocratique : (i) le niveau démocratique (mesuré comme l’extension et efficacité des droits civiques et politiques), (ii) le contrôle de la corruption, (iii) la promotion de la croissance économique, (iv) le contrôle de l’inflation, (v) la réduction de la pauvreté, (vi) les créations d’emploi, (vii) l’amélioration de l’éducation et la sécurité des citoyens.

19Selon les recherches effectuées par Mainwaring et Scully dans différents pays d'Amérique latine, on observe que les priorités du rule of law sont liées au contrôle de la corruption, à la croissance économique, à la création d’emplois, à la réduction de la pauvreté ainsi qu’au niveau des droits civiques des citoyens.

  • 20   Les informations qui ont permis d’établir cet indicateur proviennent de l’analyse de 75 questions (...)
  • 21   Les données (matérielles) sur lesquelles se basent Mainwaring et Scully pour calculer le niveau d (...)

20Concernant la mesure du niveau de l’État de droit20au Pérou, il est intéressant de noter que le Pérou se situe dans le groupe des pays d’Amérique latine dont le pourcentage est le plus faible. À la différence de l’Uruguay, du Costa Rica, du Chili et du Panama qui semblent avoir réalisé des avancées importantes concernant l’effectivité de leurs systèmes légaux, le Pérou partage avec l’Équateur, le Honduras, le Nicaragua, le Paraguay, le Vénézuela et le Guatemala une situation plus contrastée21.

État de droit au Pérou

  • 22 Rubio, 2010.
  • 23   Rubio, 2010.

21Quel est l’état de l’application des lois, de l’État de droit ou de la souveraineté de la loi dans Pérou actuel ? Rubio soutient que le droit – lois et normes juridiques – au Pérou s’applique et ne s’applique pas. L’auteur considère qu’il serait exagéré d’affirmer que les lois au Pérou sont supplétives et généralement non appliquées. De la même manière, cette exigence de nuance dans l’analyse de l’État de droit au Pérou nous invite à convenir de la fragilité de l’État péruvien comme un acteur garant de l’ordre public. Cependant, il nous faut également reconnaître que, dans la dernière décennie, des avancées manifestes ont été réalisées telles que l’institution du Tribunal constitutionnel et de quelques organismes régulateurs qui traitent des droits des consommateurs ainsi que le processus de recrutement des juges. Enfin, il ne faut pas oublier que dans toute société, même dans la plupart des pays développés, il existe un certain niveau de désobéissance envers la loi. Dans le cas péruvien, ce qui est constaté, c’est un niveau élevé d’impunité envers celles et ceux qui ne respectent pas la loi22. Expliciter les raisons de l’inapplication des lois au Pérou ou la distance qui se crée entre la norme et les pratiques, nous renvoie ipso facto à une situation complexe. Tout d’abord, c’est une responsabilité collective à tous les échelons de la société. Mais malgré tout, on estime que la responsabilité principale incombe aux différents gouvernements qui se sont succédés. En d’autres termes, la raison de l’inapplication des lois et normes au Pérou est à chercher dans la limitation des capacités d’agir de l’État ainsi que dans l’absence de politiques publiques adéquates pour lutter contre l’impunité et la corruption23. Ensuite, au sein même des institutions de l’État péruvien, la responsabilité est partagée entre le Congrès de la République, le pouvoir judiciaire, les ministères, la Cour des comptes et la Police nationale du Pérou. Par contre, du fait que l’administration judiciaire est un instrument essentiel de la mise en œuvre de la légalité et du contrôle de la corruption, et que les tribunaux sont des organisations clés pour l’application du droit, il est clair que le niveau et la qualité de l’État de droit au Pérou dépendent surtout de la performance du pouvoir judiciaire et de sa capacité à administrer la justice et régler les conflits.

  • 24 Pásara, 2010 ; Rubio 2010 ; De Belaúnde, 2008 ; Dargent, 2006.
  • 25 D’après l’Institut de l’opinion publique de l’Université Catholique Pontificale du Pérou (PUCP), e (...)

22Que pouvons-nous affirmer sur la situation actuelle de l’administration judiciaire au Pérou ? Que ce soient les spécialistes de la thématique24 ou les citoyens régulièrement sondés sur la question25, tous décrivent ce système judiciaire comme incompétent, inefficace, lent, arbitraire, corrompu et soumis aux intérêts politiques. Lorsque l’on s’intéresse aux raisons qui pourraient nous aider à expliquer l’ensemble des déficiences du système juridique péruvien, on constate que les différents acteurs impliqués dans le mauvais fonctionnement du système judiciaire ne cessent de se renvoyer la balle. Par exemple, les représentants de la magistrature et les juges en général ont tendance à penser que les maux de l'administration proviennent de la nature des lois et que la faute incombe aux législateurs. Ils pointent également du doigt le manque de ressources de leur ministère.

  • 26   De Belaúnde, 2008.

23Face à cette situation tout le monde s’accorde pour réformer l’institution judiciaire péruvienne. Cependant les désaccords ne tardent pas à s’exprimer dès lors qu’il s’agit de désigner qui ou quelle institution sera à même de conduire les réformes26. Sur ce point, il convient de mentionner quelques idées clés mises en avant par Luis Pásara, un expert de premier plan sur ces questions au Pérou. Selon Luis Pásara cela fait plusieurs décennies que le système judiciaire est tout à fait obsolète, corrompu et soumis à la logique politicienne. De fait, pour l’auteur, le principal problème vient du fait que l’indépendance de la justice ne s’est jamais réalisée au Pérou. En ce sens, si l’on considère les trente dernières années, il saute aux yeux que la magistrature a été incapable de démontrer un minimum de compromis et de capacité à défendre le régime constitutionnel.

24Tout aussi révélateur est le diagnostic que l’auteur propose sur l’absence de changement significatif concernant la réforme de la justice et l’amélioration de l’administration judiciaire du Pérou. Pour lui, les responsables de cet immobilisme sont les opérateurs du système judiciaire ainsi que les dirigeants politiques. Les magistrats se sont toujours opposés à une quelconque réforme de leur secteur et ne se sont souciés que de l’amélioration de l’allocation des ressources. Autrement dit, la magistrature, ayant choisi l’inertie pour tenter de résister à tout changement, s’est petit à petit paralysée. Quant au pouvoir politique, d’après Pásara, depuis les années 1980 aucun gouvernement n’a réellement prêté attention à l’administration judiciaire. Les principales réformes menées par le dernier gouvernement militaire et le gouvernement Fujimori n’ont fait que fragiliser le dispositif judiciaire.

25Conclusion, pour l’instant, bien qu’il existe des plans et des idées pour corriger les imperfections structurelles du pouvoir judiciaire péruvien, leur mise en œuvre est contrariée du fait de l’inintérêt de la sphère politique et de la résistance à tout changement de la magistrature.

26Pour compléter ce qui a été mentionné précédemment sur la situation actuelle de l’État de droit au Pérou, nous souhaitons revenir sur plusieurs évidences empiriques. La mise en œuvre du concept a conduit à ce que l’on fasse usage d’informations sur : (a) les niveaux de violence et criminalité, (b) les ressources allouées au système judiciaire, (c) les perceptions des citoyens sur la justice, (d) les perceptions des citoyens et des experts à propos du niveau de corruption dans le pays.

27Concernant les niveaux de violence et de criminalité, en tenant compte du taux d’homicides pour chaque tranche de cent mille habitants, le cas péruvien révèle deux grandes tendances. Premièrement, le taux d’homicides a considérablement augmenté de 2001 (4.91) à 2004 (5.7). Deuxièmement, ce taux est bien inférieur à celui que l’on observe en Colombie, au Vénézuela et en Équateur. Cela donne l’impression, du moins jusqu’en 2004, que ce type de criminalité n’est pas l’expression principale d’une absence de légalité dans le pays. À propos de l’allocation des ressources et des budgets accordés au ministère de la Justice, mesurés en dépenses par habitant pour la justice et en nombre de juges pour chaque tranche de cent mille habitants, on remarque que l’État péruvien est, avec l’État équatorien, celui qui investit le moins dans l’administration judiciaire : 5,6 dollars et 1,7 dollars américains par habitant pour l’année 2000.

28C’est au niveau des perceptions des citoyens sur la justice et le système judiciaire que le Pérou apparaît comme le cas le plus problématique de la région. L’État péruvien obtient le pourcentage le plus faible pour ce qui est de sa capacité à faire appliquer les lois. Les Péruviens sont également les plus sceptiques de la région andine sur l’égalité des citoyens vis-à-vis de la loi. Enfin, le Pérou et l’Équateur sont les deux pays où la confiance envers leur Cour de cassation est la plus faible. Le schéma se répète lorsque l’on évalue la perception des citoyens sur la subordination des forces de police face aux juges. L’indice de corruption établi par Transparency International positionne le Pérou comme pays intermédiaire. Le pays est mieux évalué que le Vénézuela, la Bolivie et l’Équateur mais moins bien placé que le Chili.

29Tableau 3. Valeurs pour évaluer l’État de droit

  • 27 Données fondées sur l’Eighth and Ninth United Nations Survey of Crime Trends and Operations of Cri (...)
  • 28   A l’adresse suivante : http://www.justiciaviva.org.pe/informes/153a.pdf. A noter que les données (...)
  • 29 Sur une échelle allant de 1 à 10, où 1 correspond à « l’État n’a pas la capacité à faire appliquer (...)
  • 30 « Considérez-vous que les Péruviens sont égaux face à la loi ? ». Beaucoup, Assez, Peu ou Rien.
  • 31 Jusqu’à quel point avez-vous confiance dans la Cour de cassation ? (Si vous croyez que les tribuna (...)
  • 32 « Imaginez qu’à l’un de vos amis étranger, qui ne connaît pas le Pérou, vous demandiez quelle est (...)
  • 33 http://www.transparency.org/

État de droit

Pérou

Colombie

Vénézuela

Bolivie

Équateur

Chili

Violence et criminalité27

Taux d’homicide pour chaque tranche de 100 mille habitants

2001

4.91

65

32

3.74

-

1.9

2002

4.95

66

38

2.82

-

1.9

2003

4.85

63

44

-

15.07

1.8

2004

5.7

44

37

-

18.87

1.7

Ressources dédiées au système judiciaire28

Dépenses de justice par habitant (USD) 2000

5.6

7

27

7.7

1.7

10.2

Nombre de juges pour chaque tranche de 100 000 habitants. Année 1998 / 2001

6

9.2

4.7

7.9

6.5

3.2

Perception sur la justice et le système judiciaire

Pérou

Colombie

Vénézuela

Bolivie

Équateur

Chili

Perception sur la capacité de l’État à faire appliquer les lois. (Latinobarómetro 2008)29

4.4

5.7

5.7

5.2

5.8

5.6

Perception de l’égalité envers la loi (Latinobarómetro 2008)30

15

34

38

25

26

25

Confiance envers la Cour de cassation (LAPOP 2008)31

34.4

60.1

41.5

48

33.9

49.7

Perception de la corruption32

Probabilité de la corruption des forces de l’ordre (Latinobarómetro 2008)

58

34

60

50

47

11

Probabilité de la corruption des juges (Latinobarómetro 2008)

47

34

54

30

29

18

Probabilité de la corruption d’un fonctionnaire d’un ministère (Latinobarómetro 2004)

30

28

42

32

44

19

Indice de la corruption33

Transparency International (2009)

3.7

3.7

1.9

2.7

2.2

6.7

Conclusion

30Bien que le droit et les lois n’aient jamais été des thématiques étrangères à la science politique contemporaine, il faut reconnaître que l’intérêt porté à la question de l’État de droit ou souveraineté de la loi est plutôt récente. Ces concepts se sont d’ailleurs convertis en une référence obligatoire pour celles et ceux qui étudient la qualité et l’efficience des nouveaux régimes démocratiques des pays en voie de développement. À tel point qu’il est devenu inenvisageable de penser que la qualité et la gouvernabilité démocratique de ces régimes s’améliorent sans un changement radical dans la gestion de l’administration de la justice. Cette discussion a conduit à une série de réflexions sur la nature de l’État de droit et ses relations avec le régime démocratique. Il est admis aujourd’hui que l’État de droit et en dernière instance l’administration de la justice, ne doivent pas être abordés comme des questions techniques. Au contraire, ils se trouvent liés au cœur des normes qu’un collectif se donne pour se développer et résoudre ses conflits. Suivant la même logique, ces normes doivent être compréhensibles et accessibles pour tous les citoyens.

31Comme l’écrit O’Donnell, l’analyse du rule of law ou État de droit implique de se soucier à la fois du contenu des lois, des modalités de leur application et du bien-fondé de leur existence. L’auteur considère que l’enjeu est de développer des États de droit qui viseraient à la promotion et la défense des droits civiques, politiques, et de l’homme. C’est pourquoi le manque de démocratie dans un pays comme le Pérou est évidement lié au pouvoir judiciaire et à l’administration de la justice. Aujourd’hui on se trouve dans une situation de divorce entre la Justice avec un grand « j » et la fabrication de résolutions juridiques « officielles ». Le Pérou est plongé dans un contexte d’impunité totale. Nous sommes d’ailleurs particulièrement frappés par les chiffres qui tendent à démontrer que les Péruviens sont, parmi les Boliviens, Chiliens, Équatoriens et Vénézuéliens, les citoyens qui ont le moins confiance en leurs institutions publiques.

32Mais alors, pourquoi ce mal-être à l’égard de l’administration judiciaire n’a-t-il pas favorisé la constitution d’une nouvelle demande politique ?

33C’est une question qui reste en suspens. Pour nous il ne fait pas l’ombre d’un doute que la trajectoire de la démocratie péruvienne dépendra de la capacité du régime à rénover la gestion de son administration judiciaire.

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Bibliographie

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Notes

*   Traduit de l’espagnol par Nicolas Merveille, revu par Jacqueline Lahmani (CNRS). Dans cet article l’expression anglaise « rule of Law» sera traduite en cohérence avec le contexte soit par « État de droit », soit par « suprématie de la loi » (J. L.).

1   Guillermo O’Donnell (2007) différencie les concepts d’État de droit et autorité de la loi. Le premier fait référence à un type de gouvernement qui repose sur les lois comme le Reichstag ou l’État de droit. Le second concept, rule of law, selon l’auteur, va plus loin parce qu’il se réfère à la capacité de faire appliquer les lois de manière effective et substantielle tout en garantissant aux citoyens leur effectivité.

2 Mather, 2009.

3 Whittington et al. 2009.

4 Munck, 2009.

5 Segal, 2008.

6 Mather, 2009.

7   Mather 2009, Whittington et al. 2009.

8   Morlino (2008) traduit le concept de rule of law par État de droit.

9 Tout comme Morlino, Hagopian (2005) traduit le concept de rule of law par État de droit.

10 Hagopian, 2005, p. 43.

11   Levine y Molina (2007a) a également traduit rule of law comme État de droit.

12 Levine y Molina 2007a: 25.

13 Morlino 2008: 6.

14 Hagopian 2005: 53.

15 Morlino (2008) et Hagopian (2005) considèrent principalement le taux d’homicides, même si le premier inclut d’autres types de violence comme la violence ethnique et étatique.

16 Morlino (2008) et Hagopian (2005) prennent en compte dans ce cas tout à la fois les ressources économiques comme le nombre de juges et leur répartition sur le territoire national.

17   Morlino (2008) et Hagopian (2005) estiment également important la perception des citoyens sur  la capacité de l’État à faire appliquer les lois, l’égalité envers la loi et le degré de confiance vis-à-vis de la Cour suprême.

18 Morlino (2008) et Hagopian (2005) considèrent la perception des citoyens sur la corruption des agents de l’État mais ils s’intéressent également aux politiques anticorruptions ainsi qu’à l’effectivité des procédures judiciaires contre la corruption.

19   Mainwaring et Scully, 2010, O’Donnell 2005.

20   Les informations qui ont permis d’établir cet indicateur proviennent de l’analyse de 75 questions posées à différents experts de 26 organisations ainsi qu’au travers d’une enquête publique.

21   Les données (matérielles) sur lesquelles se basent Mainwaring et Scully pour calculer le niveau d’égalité des pays d’Amérique latine proviennent du travail de Kauffman et al (2008) sur les indicateurs de gouvernance au plan mondial.

22 Rubio, 2010.

23   Rubio, 2010.

24 Pásara, 2010 ; Rubio 2010 ; De Belaúnde, 2008 ; Dargent, 2006.

25 D’après l’Institut de l’opinion publique de l’Université Catholique Pontificale du Pérou (PUCP), en mai 2010, 79% des personnes interviewées dans la métropole de Lima ont qualifié le pouvoir judiciaire de corrompu. 89% de ces mêmes personnes considéraient le pouvoir judiciaire comme peu voire pas du tout efficace contre la corruption. D’un échantillon constitué d’habitants de zones urbaines 84% des personnes ont manifesté leur méfiance à l’égard du système juridique du pays.

26   De Belaúnde, 2008.

27 Données fondées sur l’Eighth and Ninth United Nations Survey of Crime Trends and Operations of Criminal Justice Systems. Disponible à l’adresse suivante : http://www.unodc.org/pdf/research/9th_survey/Cts9TrendChartExtract.pdf

28   A l’adresse suivante : http://www.justiciaviva.org.pe/informes/153a.pdf. A noter que les données de dépense de justice pour le Pérou et la Colombie sont de l’année 2002 et le reste de l’année 2000. Les données du nombre de juges en Bolivie, Colombie et Vénézuela datent de 1998, le reste de l’année 2001.

29 Sur une échelle allant de 1 à 10, où 1 correspond à « l’État n’a pas la capacité à faire appliquer les lois » et 10 correspond à « l’État a la capacité à faire appliquer toutes les lois », où se situerait – selon vous – le Pérou ?

30 « Considérez-vous que les Péruviens sont égaux face à la loi ? ». Beaucoup, Assez, Peu ou Rien.

31 Jusqu’à quel point avez-vous confiance dans la Cour de cassation ? (Si vous croyez que les tribunaux ne garantissent en rien la justice, choisissez le numéro 1, si vous croyez que les tribunaux garantissent la justice, choisissez 7).

32 « Imaginez qu’à l’un de vos amis étranger, qui ne connaît pas le Pérou, vous demandiez quelle est la probabilité pour un policier d’arriver à corrompre un juge pour éviter la détention ? Que dirait-il ? Aucune probabilité, impossible qu’il s’aventure sur un tel terrain, peu de probabilité, cela dépend de la situation, il est fort probable que cela se passe, il est très probable que cela se passe ».

33 http://www.transparency.org/

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jorge Aragón Trelles et Carlos Eduardo Pérez Crespo, « État de droit, qualité de la démocratie et gouvernance démocratique au Pérou », Droit et cultures [En ligne], 62 | 2011-2, mis en ligne le 10 mai 2012, consulté le 01 août 2014. URL : http://droitcultures.revues.org/2603

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Auteurs

Jorge Aragón Trelles

Jorge Aragón Trelles, docteur en sciences politiques de l’Université de Floride, est Professeur invité de plusieurs universités des États-Unis. Il occupe le poste de Directeur de la filière de sciences politiques de l’Université Antonio Ruiz de Montoya de Lima.

Carlos Eduardo Pérez Crespo

Carlos Eduardo Pérez Crespo est titulaire d’un diplôme de troisième cycle de sciences politiques de l’Université Catholique Pontificale du Pérou. Il est professeur de sciences politiques de l’Université Antonio Ruiz de Montoya.

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