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Interdits et interdictions dans le droit de la fonction publique

Prohibitions in Civil Service Law
Nicolas Guillet
p. 77-92

Résumés

Dans le droit français de la fonction publique, les interdits découlent de la situation légale et réglementaire faite aux agents publics. Cette situation juridique objective en constitue le fondement et conduit à une forme d’indétermination de leur étendue. Pour autant, l’apparition de la notion de « déontologie du fonctionnaire » laisse apparaître une mutation de la logique d’interdiction. Cette mutation se traduit par une invitation au respect de bonnes pratiques professionnelles mais aussi à une normalisation des comportements des agents publics.

Prohibitions in Civil Service Law

In the French law concerning civil service, prohibitions originate in the situation of the civil servants according to law and regulations. This objective legal situation constitutes the basis of these prohibitions and leads to a sort of indetermination in their scope. However the apparition of the concept of “civil servant’s deontology” shows a mutation in the prohibition’s logics. This mutation is translated into an invitation to respect good professional practices but also into a normalisation of the behaviour of civil servants.

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Texte intégral

  • 1   Par exemple, l’article 18 du Code de déontologie de la police nationale dispose que « tout foncti (...)
  • 2   L’italique est de nous.
  • 3   Selon un auteur, « le terme de cumul est toujours associé, en droit français de la fonction publi (...)
  • 4   Les réformes actuelles du droit de la fonction publique tendent à étendre les possibilités d’exer (...)

1Les interdits dans le droit de la fonction publique se manifestent selon des modalités variées. Parfois, l’interdiction de ne pas adopter un comportement n’est qu’indirecte, résultant de la prescription d’un comportement précis1 ; il s’agit d’une obligation de faire. Parfois, le droit de la fonction publique exprime plus directement l’interdiction, selon un mode classique : « il est interdit de… ». L’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (Titre Ier du Statut général des fonctionnaires civils) offre un exemple des variations sémantiques derrière lesquelles apparaissent des interdits pour les agents publics :« Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Sont interdites, y compris si elles sont à but non lucratif, les activités privées suivantes (…) »2. Ainsi, pour réglementer l’interdiction de cumul d’emplois3, le texte combine une obligation de faire (se consacrer intégralement à ses activités publiques) à une obligation de ne pas faire (exercer une activité privée lucrative), puis à une interdiction expresse4.

  • 5   Art. 3 Titre Ier Statut général.
  • 6   Art. 12 Titre Ier Statut général.
  • 7   Art. 13 Titre Ier Statut général.
  • 8   Les fonctionnaires civils de l’Etat, des collectivités territoriales locales et des établissement (...)
  • 9   L. n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant Statut général des militaires, JO 26 mars 2005, p. 5098.

2Toutefois, l’étude des modes de formulation des interdits imposés aux fonctionnaires paraît moins fondamentale que celle de leurs ressorts juridiques. En effet, la fonction publique de carrière qui prévaut en France est fondée sur une situation objective : un régime juridique légal et réglementaire.Le droit de la fonction publique s’articule autour des notions de corps et de grade : les fonctionnaires occupent des emplois permanents dans un service public administratif5 ; ils sont titulaires d’un grade, ce qui leur donne vocation à occuper les emplois qui y correspondent6 ; ils relèvent d’un corps (ou d’un cadre d’emploi) régi par un statut particulier7 ; ils sont soumis à un statut législatif commun, tant en ce qui concerne les fonctionnaires civils8 que militaires9. Ces caractères tendent à objectiver la situation du fonctionnaire de carrière ; les interdits qui pèsent sur ces derniers doivent donc être mesurés à cette aune.

  • 10   Pour un aperçu de l’impact de la LOLF, voir L. Ayrault, « LOLF et droit administratif », Dr. adm. (...)
  • 11   Voir en ce sens le discours du Président de la République du 19 septembre 2007 devant les élèves (...)
  • 12   Le D. n° 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d’évaluation, de notation et (...)
  • 13   Des primes de rendement existaient déjà pour certains fonctionnaires (D. n° 45-1753 du 6 août 194 (...)
  • 14   Selon l’art. 25 du D. modifié n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’ (...)
  • 15   F. Melleray, « Les réformes contemporaines de la fonction publique remettent-elles en cause le co (...)

3Cependant, dans la période actuelle, le droit français de la fonction publique connaît des bouleversements sans précédent depuis les lois de 1983-1984 organisant le « statut de la fonction publique » d’Etat, territoriale et hospitalière. La fonction publique civile est en effet directement affectée par la réforme de l’Etat qui elle-même résulte de considérations politiques et idéologiques, économiques et gestionnaires, qui ont conduit à l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 200110. La LOLF, parce qu’elle repose sur une logique d’objectif et de performance assignée à la dépense publique, affecte la gestion des personnels des administrations publiques. Par exemple, la règle de la fongibilité asymétrique des crédits dans les programmes ministériels permet d’ajuster au plus strict nécessaire les dépenses de personnel. De même, pour dynamiser ces dernières et gérer les effectifs et les carrières (GPEEC), les agents doivent devenir polyvalents, ce qui entraîne une remodélisation des corps de fonctionnaires faisant suite à la suppression de certains corps aux effectifs trop faibles et au rapprochement de corps dont les membres exercent des métiers voisins. C’est la logique des « métiers » qui l’emporte11. De même encore, dans le prolongement de la recherche de la performance apparaît une forme d’individualisation des carrières des agents publics, l’évaluation et donc l’avancement12, mais aussi à travers la rémunération13. La réforme organique14 et fonctionnelle de l’Etat affecte en profondeur le droit de la fonction publique et, donc, les agents publics, au premier chef desquels on trouve en France les fonctionnaires15.

  • 16   A. Pichon, « Démocratie, corruption et déontologie », in C. Join-Lambert (dir.), L’Etat moderne e (...)
  • 17   J. Caillosse, « La “conscience professionnelle” de l’agent public entre rappels à l’ordre statuta (...)

4Ces évolutions récentes se sont accompagnées de l’intrusion puis du développement dans toute la sphère administrative de la notion de « déontologie du fonctionnaire ». En provenance du monde anglo-saxon plus que du monde latin16, la démarche déontologique appliquée au fonctionnaire s’inscrit dans un développement de la logique gestionnaire et managériale qui sévit actuellement en France17. Accompagnant la transformation de la fonction publique vers une gestion par métier, le développement de la notion de « déontologie du fonctionnaire » conduit à opérer une mutation de la logique d’interdiction qui existe dans le droit de la fonction publique.

Les interdits dans le droit de la fonction publique, produits d’une situation objective

5Les fonctionnaires, qu’ils soient civils ou militaires, sont soumis à un statut général complété par un statut particulier. Si ces statuts leur confèrent des droits, ils leur imposent également des obligations derrière lesquelles – ou à côté desquelles – s’abritent des interdits. Connaître leurs fondements juridiques permet de comprendre que la situation objective faite aux fonctionnaires empêche de déterminer précisément les interdictions.

Les fondements juridiques des interdits

  • 18   L. Duguit, L’Etat, les gouvernants et les agents, Paris, rééd. Dalloz, coll. « Bibl. Dalloz », 20 (...)
  • 19   J. Caillosse, op. cit., p. 356.
  • 20   Ibid. L’auteur renvoie ici à E. Pisier, « Fonctionnaires : des personnels dépersonnalisés », RFAP(...)
  • 21 A contrario, la situation contractuelle découlant de relations entre des personnes, comme dans le (...)

6Les fonctionnaires sont traditionnellement considérés comme placés dans une situation légale et réglementaire. Comme le dit le Doyen Duguit : « Les agents fonctionnaires sont exclusivement dans une situation de droit objectif, aussi bien au point de vue actif qu’au point de vue passif » ; il poursuit : « les fonctionnaires n’ont ni droits, ni obligations subjectives, mais seulement des pouvoirs et des devoirs objectifs »18. Dans le même sens, le professeur Jacques Caillosse relève : « Dire des fonctionnaires qu’ils sont dans une situation légale et réglementaire n’a rien d’innocent : le droit les saisit ainsi dans la généralité et l’impersonnalité de leur mission de service public »19. Et d’ajouter : « En somme, il s’agit à proprement parler de les dé-personnaliser pour leur construire une nouvelle identité »20. Cette situation de droit objectif21 est fondamentale dans le droit français de la fonction publique en ce qu’elle constitue l’assise même des interdits qui pèsent sur les fonctionnaires.

  • 22   L. Duguit, op. cit., p. 362.
  • 23   R. Gregoire, La fonction publique, Paris, rééd. Dalloz, coll. « Bibl. Dalloz », 2005, p. 32.
  • 24   Art. 5 al. 1er : interdiction d’adhérer à un parti politique ; art. 6 al. 1er : incompatibilité d (...)

7En effet, il faut d’abord rappeler que les fonctionnaires, et plus largement les agents publics, sont des « agent des gouvernants »22. Ils exercent une mission de service public et agissent donc dans l’intérêt général au profit des administrés, quelle que soit la nature du régime politique. Roger Grégoire, premier directeur de la fonction publique, peut ainsi écrire : « La fonction publique n’est pas un métier comme un autre, c’est un service »23. Les agents publics servent en effet la puissance publique et le service public.Ils sont donc astreints à des obligations et devoirs particuliers, peuvent être soumis à des interdits spécifiques, objectivement déduits de la fonction publique qu’ils exercent. Le Statut général des militaires l’exprime bien dans l’article 1er alinéa 2 de la loi du 24 mars 2005 précitée qui évoque « l’état militaire » : un état qui « exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité ». Les fonctionnaires militaires sont alors soumis à des interdictions sévères, notamment dans l’exercice de leurs droits civils et politiques24.

  • 25   A. Baldous, « L’intérêt du service dans le droit de la fonction publique », RDP 1985, p. 913-980.
  • 26   Voir par ex. CAA Paris, 22 mars 2001, Crouzat, n°99PA02621.
  • 27 Alinéa 7 : « Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». C’est la mêm (...)
  • 28   Par ex., selon l’art. 3 de l’ord. n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctio (...)
  • 29   Voir en ce sens le rapport sur les orientations de la politique de sécurité annexé à la L. n° 95- (...)

8En deuxième lieu, l’intérêt du service constitue un élément structurant du droit de la fonction publique25. Il fonde les règles de fonctionnement du service public et, par voie de conséquence, permet aux autorités hiérarchiques de l’administration de prendre des décisions à l’égard des agents publics. Ainsi les obligations, devoirs et interdits qui pèsent sur les agents publics résultent de l’intérêt du service, entendu comme un service fonctionnant de manière continue, neutre et adaptable. Par exemple, les autorisations d’absence ne sont accordées aux agents que si l’intérêt du service ne s’y oppose pas26. Même les droits des agents publics – qu’il s’agisse de leur reconnaissance ou de leur étendue – sont déterminés par cette notion. Par exemple, si l’exercice du droit de grève est garanti de façon générale en vertu du Préambule de la Constitution du 27 octobre 194627, certains corps de fonctionnaires ne peuvent l’exercer pour des raisons inhérentes au fonctionnement normal du service28 ; le caractère particulier de leurs missions et les responsabilités exceptionnelles qui leur incombent justifient des sujétions renforcées29.

  • 30   Art. 9 du Code de déontologie de la police nationale.
  • 31 Par ex. CE, 15 octobre 2003, M. Odent, Rec. CE, p. 402 ; JCP A 2003, p. 1479, note D. Jean-pierre.

9Enfin, la fonction publique accomplit les missions qui lui incombent dans le respect des droits et libertés conférés aux usagers / administrés, ce qui équivaut parfois à formuler une interdiction indirecte à l’encontre des fonctionnaires. Par exemple, l’article 10 alinéa 1er du Code de déontologie de la police nationale dispose que « Toute personne appréhendée est placée sous la responsabilité et la protection de la police ; elle ne doit subir, de la part des fonctionnaires de police ou de tiers, aucune violence ni aucun traitement inhumain ou dégradant ». L’interdiction pesant sur les fonctionnaires de la police nationale découle donc d’un droit intangible selon lequel « Nul ne peut être soumis à la torture ou à une peine ou un traitement inhumain ou dégradant » (art. 3 Convention européenne des droits de l’homme). De même, les principes de nécessité et de proportionnalité limitent l’usage des armes par les fonctionnaires de la police nationale : « Lorsqu’il est autorisé par la loi à utiliser la force et, en particulier, à se servir de ses armes, le fonctionnaire de police ne peut en faire qu’un usage strictement nécessaire et proportionné au but à atteindre »30. Il est donc interdit à un fonctionnaire de police de faire usage de son arme de façon inopportune et disproportionnée à la menace. Enfin, dernier exemple, la neutralité du service public, découlant de la laïcité de l’Etat et du principe corrélatif de liberté de conscience des usagers, interdit à l’agent public de faire du prosélytisme31.

10De par leur caractère général et impersonnel, les fondements des interdits laissent cependant apparaître une certaine indétermination.

L’indétermination relative des interdits

  • 32   Par assimilation, certaines règles applicables aux agents titulaires le sont également aux agents (...)
  • 33   Par exemple, le Conseil d’Etat a dégagé la portée de l’interdiction de désobéir aux ordres
    (CE, 10 (...)

11Il est impossible de dénombrer exactement les interdits dans le droit de la fonction publique. Tout au plus peut-on les classifier, par exemple en fonction de la finalité qu’ils poursuivent. Les interdits qui pèsent sur les fonctionnaires et, plus largement, sur les agents publics32, ont donc une étendue indéterminée. Paradoxalement, leurs contours sont relativement précis car ils résultent de la situation légale et réglementaire des fonctionnaires et sont à la mesure de la qualité de fonctionnaire et des sujétions qui en découlent. Dans ce cadre, le juge administratif est en mesure de préciser les obligations du fonctionnaire, d’en circonscrire l’étendue, de poser des interdits, voire d’en autoriser la transgression33.

  • 34   L’admission à concourir est ainsi vérifiée au regard des mentions portées sur le bulletin n° 2 du (...)
  • 35 En ce qui concerne l’aptitude physique, on rappellera par exemple qu’une personne dont la taille e (...)
  • 36 Voir CE, 7 janvier 2004, M. Greselle, Cah. Fonct. publ. 2004, n° 236, p. 33 : « les pensions de re (...)

12Cette indétermination relative n’empêche cependant pas de montrer l’ampleur des interdits applicables aux agents publics. On sait par exemple que l’accès à la fonction publique n’est pas un droit : l’administration ne manque pas de vérifier la dignité de l’impétrant à la qualité de fonctionnaire34 et son aptitude à l’exercice des fonctions35. De même, cette qualité ne cesse pas une fois franchie la porte de l’administration36. En réalité, la qualité de fonctionnaire – difficile à acquérir – déteint sur la vie entière de l’individu qui la possède : celui-ci est affecté par sa qualité d’agent public titulaire tant dans l’exercice de ses fonctions qu’en dehors de ses fonctions, dans sa vie professionnelle, mais aussi dans sa vie privée et dans sa citoyenneté.

  • 37   Sans citer les cas bien connus d’obligation de port d’un uniforme, on rappellera par exemple qu’u (...)
  • 38   Une tenue négligée et le fait de se faire raser les cheveux dans la nuque en épargnant une mèche (...)

13Ainsi, dans l’exercice des fonctions, on retiendra par exemple que la liberté personnelle de l’agent public de choisir son accoutrement s’avère limitée. Au-delà des règles en matière vestimentaire qui s’imposent parfois37, il est par exemple interdit à un agent public de porter une coiffe incompatible avec la mission d’autorité qui est la sienne, comme par exemple un agent forestier38.

  • 39   Voir, concernant les fonctionnaires militaires, les incompatibilités édictées par les articles L. (...)
  • 40 Art. L. 231 C. élect.

14De même, en ce qui concerne la citoyenneté, le droit de suffrage de certains fonctionnaires est limité. Pour certains, il s’agit d’un système d’incompatibilité – forme juridique d’interdiction de cumul d’activités – obligeant l’agent public à opter soit pour le mandat électoral, soit pour la poursuite des fonctions administratives39. Pour d’autres agents publics, il est prévu un système d’inéligibilité : il est par exemple strictement interdit aux « agents salariés communaux » d’être élu au conseil municipal de la ville qui les emploie40.

  • 41   On retrouve expressément la notion de dignité de la fonction publique dans l’article 5 de l’acte (...)
  • 42   Pour un ex., voir CE, Sect., 1er février 2006, Touzard, n° 271676. De même, un inspecteur de la D (...)

15Enfin, concernant la vie privée de l’agent public, certains comportements sont prohibés. Par exemple, l’article 7 du Code de déontologie de la police nationale dispose que « le fonctionnaire de police ne se départit pas de sa dignité en aucune circonstance ». Cela implique pour l’agent de la police nationale de toujours faire honneur au service, d’être exemplaire, de ne pas porter atteinte à sa dignité41, y compris en dehors du service42.

  • 43   J. Chevallier, « Souveraineté et droit », in D. Maillard Desgrées du Lou (dir.), Les évolutions d (...)
  • 44   Dans le même sens, l’article 6 du Code de déontologie de la police nationale évoque les poursuite (...)

16La délimitation des interdits connaît cependant une diversité des modalités de sanction – entendue comme punition ou bien comme conséquence d’une règle (c’est-à-dire un acte de contrainte face à des conduites considérées comme indésirables et contraires aux prescriptions du droit43). En effet, pour empêcher la transgression des interdits, le droit de la fonction publique adapte ces sanctions aux spécificités des interdictions édictées pour l’agent public. Ainsi, lorsqu’ils manquent à leurs obligations, transgressant éventuellement des interdits, les agents publics, titulaires ou non, sont susceptibles de poursuites disciplinaires. C’est ce qu’exprime l’article 29 du Titre Ier du Statut de la fonction publique civile : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale »44. Ici, la sanction est un élément essentiel de la portée de l’interdit car, à défaut, ce dernier perdrait son caractère contraignant. Son caractère répressif est conforme à la situation objective du fonctionnaire : il n’est pas besoin de fixer l’intégralité de ses obligations et interdits mais seulement le cadre et les principes dans lequel l’agent public exerce ses activités ; pour assurer la discipline dans la fonction publique, qui inclut le respect des interdits, il appartient aux autorités administratives, sous contrôle du juge administratif, de procéder aux qualifications juridiques des comportements.

  • 45   En perdant connaissances et compétences, l’administration veille à ne pas les transférer gracieus (...)

17Toutefois, le respect de l’interdit peut également jouer de façon préventive dans le droit de la fonction publique, comme par exemple en matière de « pantouflage », expression qui recouvre le fait pour un agent public d’aller exercer une partie de sa carrière professionnelle dans le secteur privé. Quand un agent public souhaite pantoufler, l’administration entend veiller à l’intérêt du service45. Pour ce faire, il existe une commission de déontologie de la fonction publique, créée en 1993, mais désormais unique depuis la loi précitée du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Cette commission statue sur les demandes faites par des fonctionnaires pour exercer une activité lucrative dans le secteur privé. Attentive en amont au respect de l’interdit, l’administration cherche, de façon préventive, c’est-à-dire par un contrôle préalable de la demande du fonctionnaire, à empêcher que l’intérêt du service ne soit bafoué.

18Cette dernière modalité de contrôle de l’interdit pesant sur le fonctionnaire correspond à la diffusion de la notion de déontologie du fonctionnaire, notion qui conduit à une mutation de la logique d’interdiction dans le droit de la fonction publique.

La « déontologie du fonctionnaire », une mutation de la logique d’interdiction dans le droit de la fonction publique

  • 46   C. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, Paris, Dalloz, coll. « Praxis », 2006, 786 p.
  • 47   B. Beignier, « Déontologie », in D. Alland et S. Rials (dir.), Dictionnaire de la culture juridiq (...)
  • 48   J. Mourgeon, « La déontologie de l’universitaire », in M. Hecquard-Théron (dir.), Déontologie et (...)
  • 49   On retrouve cette analyse dans la définition de la déontologie comme un « ensemble des devoirs in (...)
  • 50   E. Causin, « Déontologie », in A.-J. Arnaud (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de (...)

19Depuis plusieurs années, la notion de « déontologie du fonctionnaire » pénètre l’Administration publique46. La notion de déontologie trouve sa source chez le philosophe utilitariste Jérémy Bentham qui la conçoit comme « la connaissance de ce qui est juste et convenable »47. Plus largement, elle est une « science des devoirs »48 et se déploie dans le champ professionnel. La déontologie s’est d’abord développée parmi les professions libérales classiques49, permettant de conférer à des groupements professionnels un prestige social et une forme d’autonomie dans la société50, puis elle s’est élargie à d’autres professions prestataires de services. Mais la nouveauté réside dans son utilisation pour les agents publics.

  • 51   Par extension, la déontologie du fonctionnaire pourrait alors être définie comme « le respect d’o (...)

20Partant du postulat que toute profession possède une déontologie, ses promoteurs cherchent à définir une morale professionnelle des agents publics découlant notamment d’une réflexion sur la qualité de fonctionnaire, définissant un « savoir faire » mais peut-être surtout un « savoir être »51. La notion de déontologie du fonctionnaire s’avère d’abord constituer un outil de contrôle préalable des bonnes pratiques professionnelles dans l’Administration publique. Toutefois, derrière une habileté de langage – tout travailleur possède par définition une déontologie professionnelle en ce qu’il est astreint à des règles et des procédures sur son lieu de travail et en considération de son emploi –, la notion de déontologie cache des transformations de la situation de l’agent public en approfondissant la logique de l’interdiction.

Un outil de contrôle préalable des bonnes pratiques professionnelles

21Il n’est pas contestable que l’introduction de la notion de déontologie dans le droit de la fonction publique vise à renforcer les bonnes pratiques professionnelles et, ainsi, à interdire les manifestations de mauvaises pratiques (actes ou comportements isolés, fréquents ou habituels).

  • 52   Voir le document intitulé « Code européen de bonne conduite administrative », publié sous l’égide (...)

22La notion de bonne pratique professionnelle trouve sa source dans celle de « bonne administration » qui s’inscrit désormais au frontispice des relations entre administrations publiques et usagers. Ainsi, l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne garantit aux citoyens de l’Union le « droit à la bonne administration par les institutions et organes de l’Union européenne ». Sur cette base, le Parlement européen a pu adopter un « Code européen de bonne conduite administrative » en septembre 200152.

  • 53   L. n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les ad (...)
  • 54 D. n° 86-592 du 18 mars 1986 portant code de déontologie de la police nationale, JO 19 mars 1986, (...)
  • 55   D. n° 2003-735 du 1er août 2003 portant code de déontologie des agents de police municipale, JO 6 (...)
  • 56   L. n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commission nationale de déontologie de la sé (...)

23Ces bonnes pratiques professionnelles s’inscrivent au cœur de l’Etat de droit ; de manière générale, elles concourent en effet au respect des droits de l’homme, des administrés ou des citoyens53 ; plus spécifiquement, elles visent à garantir la sécurité juridique ou financière. Aussi concernent-elles prioritairement des secteurs d’activités ou des situations « à risque ». Par exemple, dans les métiers de la sécurité publique, des codes de déontologie ont été adoptés pour baliser ce qu’il n’est pas permis de faire, d’abord dans la police nationale54 puis dans la police municipale55. Une Commission de déontologie de la sécurité a même été créée56.

  • 57   Arrêté du 18 septembre 2001 relatif à la Charte de déontologie et au cahier des procédures de l’a (...)
  • 58   Voir le projet de loi de finances pour 2008, Mission « Engagements financiers de l’Etat », « bleu (...)

24De même, l’adoption d’unecharte de déontologie et d’un cahier interne de procédures par l’Agence France Trésor57, agence étatique chargée de la gestion de la dette de l’Etatet de sa trésorerie, s’inscrit dans la recherche de pratiques professionnelles vertueuses. S’inspirant des textes en vigueur dans le secteur bancaire et financier, cette charte précise l’ensemble des règles auxquelles doit se plier toute personne travaillant pour le compte ou dans le cadre de l’agence. Elle est présentée comme un « instrument de contrôle des risques »58.

  • 59   J.-D. Dreyfus, « L’ingénierie publique à la croisée des chemins », Mouvement du droit public. Mél (...)

25Enfin, dans le secteur de l’ingénierie publique, sur le modèle anglo-saxon, le ministère de l’Equipement et de l’Agriculture avait dès 2001 adopté un rapport intitulé « Ingénierie publique : repères déontologiques »59.

  • 60   Voir par ex. M. Pochard, « Comment assurer la probité et l’impartialité des agents publics
    dans l (...)
  • 61   J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, Droit de la fonction publique, Paris, Dall (...)

26Par la prescription préalable des « bonnes » pratiques professionnelles, les chartes ou codes de déontologie édictés pour les agents publics visent donc à prévenir les actes et comportements qu’il leur est interdit d’accomplir60.Conscientes de l’intérêt que présente la spécification de comportements précis à adopter, les administrations publiques utilisent la notion de déontologie pour faire prévaloir des pratiques professionnelles vertueuses parmi les agents publics : guides et manuels de déontologie (équipement, éducation nationale, trésor, services pénitentiaires…) tentent ainsi « de contribuer à la prévention des fautes et, par conséquent, à la qualité du service public »61.

  • 62 En ce sens, Roger Grégoire écrivait : « le statut général des fonctionnaires français n’a rien d’u (...)

27La notion de déontologie appliquée aux fonctionnaires peut alors être considérée comme complémentaire au Statut général qui définit leurs droits mais aussi leurs obligations sanctionnés sur le plan disciplinaire62. Dès lors, la déontologie ne se substitue pas à la discipline du fonctionnaire mais vient plutôt s’y ajouter – parce que les règles disciplinaires ne s’effacent pas. La différence est d’importance car discipline et déontologie relèvent de logiques opposées. Ainsi, la discipline s’apparente à une logique essentiellement répressive : l’Administration sanctionne l’agent lorsqu’un comportement identifié et avéré s’analyse en – est qualifié de – faute disciplinaire. Rien de tel dans la déontologie qui est une science du comportement et vise donc à prévenir les manquements, les infractions à des règles, disciplinaires ou professionnelles. En conséquence, un changement s’opère dans le droit de la fonction publique : en incluant une connotation morale qui pèse individuellement sur l’argent public, la notion de « déontologie du fonctionnaire » vise à approfondir la logique d’interdiction.

Un approfondissement de la logique d’interdiction

28La notion de « déontologie du fonctionnaire » constitue un outil d’individualisation et de normalisation des comportements professionnels. Dès lors, elle conduit à une activation des interdits et à une extension de leur champ dans le droit de la fonction publique.

  • 63   R. Catherine, Le fonctionnaire français. Droits, devoirs, comportements. Introduction à une déont (...)
  • 64   On ne résiste pas à relever les propos de l’auteur concernant l’esprit d’initiative, tant ils rai (...)
  • 65   Deuxième partie de l’ouvrage.
  • 66   Le professeur Jean-Pierre parle pour sa part d’ « éthique professionnelle », c’est-à-dire « une r (...)

29En 1961, Robert Catherine publiait Le fonctionnaire français. Droits, devoirs, comportements. Introduction à une déontologie de la fonction publique63. Dans cet ouvrage, le haut fonctionnaire, fondateur de la Revue administrative, ne se contentait pas de décliner des principes formels du droit de la fonction publique applicables aux agents publics. Il développait les « exigences pratiques » s’imposant à eux, regroupant à la fois les dispositions d’esprit fondamentales (comme le sens de l’Etat), les qualités morales et intellectuelles particulières (probité, modestie, courage, etc. ; esprit d’initiative64 et de méthode), et même les caractéristiques d’un chef dans l’administration65. L’irruption de la déontologie dans le champ de la fonction publique véhicule alors – au-delà des « bonnes pratiques » – une volonté d’imposer une morale professionnelle, d’ordre individuel, aux agents publics66. La déontologie du fonctionnaire entraîne plus loin que de simples prescriptions comportementales pesant sur les agents afin d’améliorer la qualité du service public.

  • 67   J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, op. cit., p. 326.

30D’abord, la notion de « déontologie du fonctionnaire » traduit un glissement philosophique et politique contemporain, subreptice mais certain, qui insiste désormais davantage sur les obligations que sur les droits des fonctionnaires. Par exemple, les auteurs du manuel de Droit de la fonction publique, publié aux éditions Dalloz, écrivent : « Les agents de l’administration sont davantage préoccupés de leurs droits que de leurs obligations. Et la hiérarchie administrative s’est résolue à organiser les missions dans un périmètre délimité par ces droits. (…) La réunion des obligations juridiques des fonctionnaires sous la bannière de la déontologie a pour objet d’introduire progressivement une certaine préséance des obligations sur les droits dans l’action quotidienne (…) »67.

  • 68 Cf. infra.
  • 69   A. Taillefait, Déontologie des fonctionnaires et principes du service public de l’Education natio (...)
  • 70   La déontologie ne se contente donc pas d’imposer un certain comportement, elle cherche aussi à «  (...)

31Ensuite, le développement de la notion de déontologie du fonctionnaire correspond à une volonté de codifier des devoirs professionnels pour aboutir à une normalisation des comportements et attitudes. Or, pour standardiser des comportements, l’intériorisation par l’agent des valeurs du service public68 mais surtout des règles comportementales obligatoires apparaît utile car génératrice d’autocontrôle. Pour ce faire, il convient d’enseigner la déontologie du fonctionnaire aux cadres administratifs69, de la promouvoir à travers des codes et chartes qui portent le nom de « déontologie », afin d’en marquer la solennité, comme dans la police. Le fonctionnaire est conduit à apprivoiser des règles de comportement, à se persuader de leur utilité, à les intégrer, afin qu’elles deviennent une seconde nature. Apparaît alors une forme d’autocontrôle individuel : l’agent public est obligé de confronter, à chaque instant, les attitudes et comportements qui vont être les siens à la conscience qu’il a d’être soumis à des règles déontologiques70.

  • 71 Service central de prévention de la corruption, Rapport public 2002, Paris, La Documentation franç (...)

32Par là même, la conjugaison de la moralisation des pratiques et de l’intériorisation de la déontologie par les agents génère un sentiment d’appartenance à un groupe dont l’identité est forgée, au moins partiellement, par une soumission partagée au bon respect de règles communes. C’est aussi un moyen de policer le groupe, d’en éliminer les mauvais éléments en en désolidarisant celui ou celle qui a violé les devoirs professionnels : la déontologie est « un véritable mode de régulation de la profession (…) qui permet de créer un autocontrôle collectif »71, une auto-régulation.

  • 72   Sur la nécessité du serment en certains cas : F. Sauvageot, « Le serment des hautes autorités éta (...)
  • 73   J. Laferrière, Le nouveau droit public de la France…, op. cit., p. 30.
  • 74   L’art. 6 de l’ord. n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la (...)
  • 75 Discours précité du Président de la République du 19 septembre 2007 devant les élèves de l’IRA de (...)
  • 76   http://www.ensemblefonctionpublique.org/index.htm Quatre grands thèmes ont été définis : « Les va (...)

33Pour parfaire la logique d’autocontrôle individuel et collectif, il suffirait d’obliger les fonctionnaires à prêter serment72, une institution que n’ignore pas, historiquement, la fonction publique française. Le serment a par exemple été institué par un sénatus-consulte du 28 floréal an XII pour obliger les agents publics à jurer fidélité à l’empereur et à sa dynastie, puis il a été abrogé par un décret des 1er et 2 mars 1848 pour réapparaître avec l’acte constitutionnel n° 7 du 27 janvier 1941 qui faisait obligation aux « secrétaires d’Etat, hauts dignitaires et hauts fonctionnaires de l’Etat » de prêter serment « devant le chef de l’Etat »73. Aujourd’hui encore, certains fonctionnaires prêtent serment74. Sans toutefois aller jusque-là, le projet présidentiel baptisé « Service public 2012 » s’inscrit dans cet esprit. Présenté comme un « pacte »75, il a requis la participation (volontaire) des agents publics et des citoyens à une grande enquête destinée notamment à définir les « valeurs » du service public76.

  • 77   Mais il y a aussi un élargissement dans la logique d’interdiction : les personnes qui veillent à (...)
  • 78   Ainsi, le professeur Beignier préfère parler de « droit et déontologie » et sort de l’opposition (...)

34Par l’intériorisation des règles, par l’individualisation du contrôle des pratiques professionnelles, par la standardisation des comportements, la déontologie constitue à n’en pas douter un précieux outil pour les gestionnaires des « ressources humaines » dans les administrations publiques : il devient plus aisé de faire respecter la discipline et les bonnes pratiques professionnelles lorsque les agents en sont imprégnés. Mais par sa nature (proche de la morale) et son objet (prescrire a priori des comportements professionnels types), la déontologie du fonctionnaire tend à accroître l’intensité des devoirs des agents publics et, partant, des interdits dans le droit de la fonction publique. Ce qui auparavant était diffus, non expressément formulé, devient rassemblé, codifié et publié. C’est un approfondissement dans l’interdiction77, quand bien même toutes les règles déontologiques ne sont pas juridiques78.

35Cette intensification se traduit par une activation des obligations du fonctionnaire. Ainsi, comme peut le faire la Cour européenne des droits de l’homme avec sa théorie des « obligations positives » pesant sur les Etats, les codes de bonne conduite cherchent à ne pas laisser « théorique et illusoire » la proclamation de certaines obligations et interdictions. Par exemple, le Code européen de bonne conduite administrative développe à la fois des obligations substantielles et procédurales pour faire en sorte que le droit à une bonne administration soit « concret et effectif ». Ainsi l’article 12 portant sur la « courtoisie » prévoit : « Le fonctionnaire est consciencieux, correct, courtois et abordable dans ses relations avec le public ». Pour la conscience professionnelle, il précise les comportements standards attendus de l’agent : » Dans ses réponses à la correspondance, aux appels téléphoniques et aux courriers électroniques, le fonctionnaire s’efforce d’être aussi serviable que possible et il répond de manière aussi complète et exacte que possible aux questions posées ». Le même article prévoit encore que « si la question ne relève pas de sa compétence, le fonctionnaire oriente le citoyen vers le fonctionnaire compétent », cette dernière obligation étant elle-même détaillée par l’article 15.

36Dès lors, en renforçant prescriptions et interdictions, la logique préventive que recèle la notion de « déontologie du fonctionnaire » ne semble pas porteuse d’une responsabilisation accrue des agents publics mais paraît au contraire lourde de dérives, essentiellement bureaucratiques.

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Notes

1   Par exemple, l’article 18 du Code de déontologie de la police nationale dispose que « tout fonctionnaire de police a le devoir de rendre compte à l’autorité de commandement de l’exécution des missions qu’il en a reçues, ou, le cas échéant, des raisons qui ont rendu leur exécution impossible ».

2   L’italique est de nous.

3   Selon un auteur, « le terme de cumul est toujours associé, en droit français de la fonction publique, à l’idée d’interdiction » : M. Carius, Cumuls et agents publics, Paris, LGDJ, coll. « Bibl. dr. publ. », t. 222, 2002, p. 15. On rappellera que la loi du 11 octobre 1940 sur les cumuls d’emplois formulait déjà, dans son article 2, une interdiction en la matière : « Il demeure interdit dans les conditions prévues par la réglementation aux fonctionnaires (…) d’occuper un emploi privé rétribué ou d’effectuer, à titre privé, un travail moyennant rémunération » (J. Laferrière, Le nouveau droit public de la France. Recueil méthodique des textes constitutionnels et administratifs publiés du 10 juillet 1940 au 31 juillet 1941, Paris, Sirey, 1941, p. 196).

4   Les réformes actuelles du droit de la fonction publique tendent à étendre les possibilités d’exercer une activité accessoire : L. n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, JO 6 février 2007, p. 2160 (qui abroge le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions) ; D. n° 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie, JO 27 avril 2007, p. 7505 ; D. n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l’Etat, JO 4 mai 2007 ; circulaire n° 2157 du 11 mars 2008 du ministre chargé de la Fonction publique.

5   Art. 3 Titre Ier Statut général.

6   Art. 12 Titre Ier Statut général.

7   Art. 13 Titre Ier Statut général.

8   Les fonctionnaires civils de l’Etat, des collectivités territoriales locales et des établissements publics hospitaliers relèvent en principe du Titre Ier Statut général (art. 2 Titre Ier, et art. 2 des Titre II, Titre III et Titre IV Statut général). Certains fonctionnaires relèvent toutefois d’un statut autonome, comme par exemple les magistrats de l’ordre judiciaire.

9   L. n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant Statut général des militaires, JO 26 mars 2005, p. 5098.

10   Pour un aperçu de l’impact de la LOLF, voir L. Ayrault, « LOLF et droit administratif », Dr. adm. février 2007, étude, n° 2, p. 7-14.

11   Voir en ce sens le discours du Président de la République du 19 septembre 2007 devant les élèves de l’IRA de Nantes (Service public, septembre 2007, n° 130, feuillet détachable ; Rev. adm. n° 360, novembre 2007, p. 566).

12   Le D. n° 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d’évaluation, de notation et d’avancement des fonctionnaires de l’Etat (JO 2 mai 2002, p. 7995) organise un système d’appréciation rénové de la valeur professionnelle des fonctionnaires.

13   Des primes de rendement existaient déjà pour certains fonctionnaires (D. n° 45-1753 du 6 août 1945 relatif aux primes de rendement pouvant être attribuées aux fonctionnaires des finances ; D. n° 50-196 du 6 février 1950 relatif à certaines indemnités dans les administrations centrales). Mais, désormais, le système se généralise : D. modifié n° 2004-1082 du 13 octobre 2004 relatif à l’indemnité de fonctions et de résultats en faveur de certains personnels des administrations centrales (JO 14 octobre 2004) ; D. n° 2006-1019 du 11 août 2006 portant attribution d’une indemnité de performance en faveur des directeurs d’administrations centrales (JO 12 août 2006), « destinée à prendre en compte les résultats obtenus par les personnes qui exercent les fonctions de directeur d'administration centrale ou des fonctions équivalentes » (art. 1er) ; D. n° 2007-927 du 15 mai 2007 instituant une indemnité d’excellence scientifique attribuée à certains personnels de l’enseignement supérieur et de la recherché (JO 16 mai 2007, p. 9201) ;D. n° 2008-341 du 15 avril 2008 portant attribution d’une prime de commandement aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale (JO 16 avril 2008).

14   Selon l’art. 25 du D. modifié n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements, « Lorsque plusieurs services ou parties de services déconcentrés concourent à la mise en œuvre d’une même politique de l’Etat, leur fusion, totale ou partielle, peut être opérée ». Concernant la fusion des services des DDE et des DDAF dans huit départements, voir CE, 16 janvier 2008, Syndicat UNSA Agriculture et Forêt, n° 300468 (rejet du recours en annulation).

15   F. Melleray, « Les réformes contemporaines de la fonction publique remettent-elles en cause le compromis de 1946 ? », RDP 2006, pp. 185-199. Sur les origines et motivations de la réforme actuelle, voir : Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, Rapport public 2003, Paris, La Documentation française, Etudes et documents du Conseil d’Etat, n° 54, 2003, 446 p. On relèvera également que l’actuel ministre du budget et des comptes publics, est également chargé de la fonction publique (D. du 18 mai 2007 relatif à la composition du gouvernement, JO 19 mai 2007, p. 9714).

16   A. Pichon, « Démocratie, corruption et déontologie », in C. Join-Lambert (dir.), L’Etat moderne et l’administration, Paris, LGDJ, coll. « Science administrative », 1994, p. 107.

17   J. Caillosse, « La “conscience professionnelle” de l’agent public entre rappels à l’ordre statutaire et exigences managériales ? », Rev. adm. n° 334, juillet 2003, p. 350-361, qui évoque les « injonctions managériales » (p. 352).

18   L. Duguit, L’Etat, les gouvernants et les agents, Paris, rééd. Dalloz, coll. « Bibl. Dalloz », 2005, p. 491.

19   J. Caillosse, op. cit., p. 356.

20   Ibid. L’auteur renvoie ici à E. Pisier, « Fonctionnaires : des personnels dépersonnalisés », RFAP 1989, p. 36.

21 A contrario, la situation contractuelle découlant de relations entre des personnes, comme dans le droit du travail, peut être qualifiée de « subjective ».

22   L. Duguit, op. cit., p. 362.

23   R. Gregoire, La fonction publique, Paris, rééd. Dalloz, coll. « Bibl. Dalloz », 2005, p. 32.

24   Art. 5 al. 1er : interdiction d’adhérer à un parti politique ; art. 6 al. 1er : incompatibilité de l’exercice du droit de grève avec l’état militaire ; art. 6 al. 2 : incompatibilité des « groupements professionnels militaires à caractère syndical » avec « les règles de la discipline militaire ».

25   A. Baldous, « L’intérêt du service dans le droit de la fonction publique », RDP 1985, p. 913-980.

26   Voir par ex. CAA Paris, 22 mars 2001, Crouzat, n°99PA02621.

27 Alinéa 7 : « Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». C’est la même formulation dans le Titre Ier du Statut général de la fonction publique (art. 10) : « Les fonctionnaires exercent le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent ». Pour un exemple de réglementation, voir en dernier lieu la L. n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs (JO 22 août 2007, p. 13956). Cette loi prévoit la mise en place d’un « plan de transport adapté aux priorités de desserte et aux niveaux de service définis par l’autorité organisatrice de transport, qui précise, pour chaque niveau de service, les plages horaires et les fréquences à assurer » (art. 4 II). En cas de grève, les salariés doivent informer, au plus tard quarante-huit heures avant de participer à la grève, le chef d’entreprise ou la personne désignée par lui de leur intention d’y participer, sous peine de sanction disciplinaire (art. 5 II).

28   Par ex., selon l’art. 3 de l’ord. n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, « Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d’indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l’administration pénitentiaire est interdit. (…) ».

29   Voir en ce sens le rapport sur les orientations de la politique de sécurité annexé à la L. n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité qui rappelle l’utilité de l’article 2 de la L. n° 48-1504 du 28 septembre 1948 modifiée relative au statut spécial des personnels de police (personnels des services actifs de la police nationale).

30   Art. 9 du Code de déontologie de la police nationale.

31 Par ex. CE, 15 octobre 2003, M. Odent, Rec. CE, p. 402 ; JCP A 2003, p. 1479, note D. Jean-pierre.

32   Par assimilation, certaines règles applicables aux agents titulaires le sont également aux agents non titulaires qui sont régis par un « quasi-statut » : D. n° 86-83 du 17 janvier 1986 pour les agents non titulaires de l’Etat, modifié notamment par le D. n° 2007-338 du 12 mars 2007 (JO 14 mars 2007). Ce dernier pose par exemple expressément le principe de l’obéissance hiérarchique ainsi que le devoir de secret professionnel.

33   Par exemple, le Conseil d’Etat a dégagé la portée de l’interdiction de désobéir aux ordres
(CE, 10 novembre 1944, Langneur, Rec. CE, p. 288) ; l’article 28 Titre Ier du Statut général des fonctionnaires en reprend les termes.

34   L’admission à concourir est ainsi vérifiée au regard des mentions portées sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire du candidat ; pour un exemple récent, voir CAA Bordeaux, 30 octobre 2007, Centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Gironde, n° 04BX01750.

35 En ce qui concerne l’aptitude physique, on rappellera par exemple qu’une personne dont la taille est inférieure à 1,60 m ne peut pas accéder aux fonctions de commissaire de police, de même que son indice de masse corporelle doit être situé entre 21 et 30, etc. Ce sont autant d’interdictions d’accès fondées sur l’intérêt du service.

36 Voir CE, 7 janvier 2004, M. Greselle, Cah. Fonct. publ. 2004, n° 236, p. 33 : « les pensions de retraite constituent, pour les agents publics, une rémunération différée destinée à leur assurer des conditions de vie en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées », reprenant l’art. L. 1 C. pensions civiles et militaires de retraite.

37   Sans citer les cas bien connus d’obligation de port d’un uniforme, on rappellera par exemple qu’un chef d’établissement scolaire peut interdire le port du bermuda par les enseignants : TA Cayenne, 3 juin 2003, Onno c/ Recteur de l’académie de Guyane, n° 992877.

38   Une tenue négligée et le fait de se faire raser les cheveux dans la nuque en épargnant une mèche frontale et une touffe de cheveux dans la nuque sont incompatibles avec les fonctions d’autorité exercées par les agents forestiers, agents assermentés habilités à constater certaines infractions, en contact permanent avec les exploitants forestiers et tenus au port de l’uniforme en application d’un statut particulier : TA Amiens, 3 juin 1986, Seckel, Rec. CE, t. p. 589.

39   Voir, concernant les fonctionnaires militaires, les incompatibilités édictées par les articles L. 46,
LO 465, L. 472, LO 493, LO 520, LO 548 C. élect.

40 Art. L. 231 C. élect.

41   On retrouve expressément la notion de dignité de la fonction publique dans l’article 5 de l’acte dit loi du 14 septembre 1941 – premier statut non républicain de la fonction publique en France : « Le fonctionnaire doit, dans le service comme dans sa vie privée, éviter tout ce qui serait de nature à compromettre la dignité de la fonction publique ».

42   Pour un ex., voir CE, Sect., 1er février 2006, Touzard, n° 271676. De même, un inspecteur de la DGCCRF qui, dans un supermarché, vole des objets même de faible valeur porte atteinte à la dignité du service ; il peut donc être poursuivi disciplinairement pour vol : CAA Douai, 11 juillet 2002, MGV, req. n° 99DA01055.

43   J. Chevallier, « Souveraineté et droit », in D. Maillard Desgrées du Lou (dir.), Les évolutions de la souveraineté, Actes du colloque d’Angers des 13 et 14 janvier 2005, Paris, Montchrestien, coll. « Grands colloques », 2006, p. 205.

44   Dans le même sens, l’article 6 du Code de déontologie de la police nationale évoque les poursuites disciplinaires en cas de « manquement aux devoirs » prévus par le code.

45   En perdant connaissances et compétences, l’administration veille à ne pas les transférer gracieusement au secteur privé.

46   C. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, Paris, Dalloz, coll. « Praxis », 2006, 786 p.

47   B. Beignier, « Déontologie », in D. Alland et S. Rials (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, Lamy/ PUF, coll. « Quadrige/Dicos de poche », 2003, p. 361.

48   J. Mourgeon, « La déontologie de l’universitaire », in M. Hecquard-Théron (dir.), Déontologie et droit, Toulouse, Presses de l’Institut d’études politiques de Toulouse, 1994, p. 175.

49   On retrouve cette analyse dans la définition de la déontologie comme un « ensemble des devoirs inhérents à l’exercice d’une activité professionnelle libérale et le plus souvent définis par un ordre professionnel » : G. Cornu (dir.), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, coll. « Quadrige », 2002, p. 281.

50   E. Causin, « Déontologie », in A.-J. Arnaud (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, LGDJ, 2e éd., 1993, p. 175. Dans le même sens, R. Danovi, Essais sur la déontologie, Bruxelles, Bruylant/Nemesis, 2002, p. 31, note 12 : « Les déontologies professionnelles ont une fonction de légitimation et de stabilisation de la classe professionnelle correspondante ».

51   Par extension, la déontologie du fonctionnaire pourrait alors être définie comme « le respect d’obligations professionnelles qui ont pour objet principal d’assurer le bon fonctionnement du service public et la satisfaction de l’intérêt général » : O. Dord, Droit de la fonction publique, Paris, PUF, coll. « Thémis droit », 2007, n° 304, p. 193.

52   Voir le document intitulé « Code européen de bonne conduite administrative », publié sous l’égide du Médiateur européen : Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2005, 19 p. L’article 43 de la même Charte permet en outre de saisir le Médiateur européen « en de cas de mauvaise administration ».

53   L. n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, JO 13 avril 2000, p. 5646 ; JCP G 22-24 oct. 2000, p. 3, comm. F. Lemaire.

54 D. n° 86-592 du 18 mars 1986 portant code de déontologie de la police nationale, JO 19 mars 1986, p. 4586. Ce décret était prévu par l’article 7 de la loi n° 85-835 relative à la modernisation de la police nationale, JO 8 août 1985, p. 9046.

55   D. n° 2003-735 du 1er août 2003 portant code de déontologie des agents de police municipale, JO 6 août 2003, p. 13548.

56   L. n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commission nationale de déontologie de la sécurité, JO 7 juin 2000, p. 8562 ; D. n° 2000-801 du 24 août 2000 portant abrogation du décret n° 93-1081 du 9 septembre 1993 instituant un Haut Conseil de déontologie de la police nationale, JO 26 août 2000, p. 13123.

57   Arrêté du 18 septembre 2001 relatif à la Charte de déontologie et au cahier des procédures de l’agence de la dette, JO 2 octobre 2001, p. 16496.

58   Voir le projet de loi de finances pour 2008, Mission « Engagements financiers de l’Etat », « bleu » du programme n° 117 (Charge de la dette et trésorerie de l’Etat).

59   J.-D. Dreyfus, « L’ingénierie publique à la croisée des chemins », Mouvement du droit public. Mélanges en l’honneur de Franck Moderne, Paris, Dalloz, 2004, not. p. 537 et s.

60   Voir par ex. M. Pochard, « Comment assurer la probité et l’impartialité des agents publics
dans l’administration publique du XXIe siècle », 27e Congrès de l’Institut international de
sciences administratives, Abu Dhabi, 9-14 juillet 2007 : http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/discours_vp/iisa_abu_dhabi_juillet2007_mpochard_2.pdf (consulté le 20 février 2008).

61   J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, Droit de la fonction publique, Paris, Dalloz, coll. « Précis », 5e éd., 2005, p. 329.

62 En ce sens, Roger Grégoire écrivait : « le statut général des fonctionnaires français n’a rien d’un code de déontologie. Il faut, pour le compléter, faire appel tant aux principes généraux du droit public qu’aux décisions jurisprudentielles » (R. Gregoire, La fonction publique, op. cit., p. 296).

63   R. Catherine, Le fonctionnaire français. Droits, devoirs, comportements. Introduction à une déontologie de la fonction publique, Paris, Albin Michel, 1961, 411 p.

64   On ne résiste pas à relever les propos de l’auteur concernant l’esprit d’initiative, tant ils raisonnent avec l’actualité de la fonction publique. Pour lui, l’esprit d’initiative est le contraire de la passivité, de la nonchalance et de la paresse (ibid., p. 210 et 212) ; il poursuit : « le fonctionnaire actif ne reculera donc pas devant la besogne, ni devant les responsabilités, il utilisera au mieux ses heures de présence à son bureau, il fera, si besoin est, des “heures supplémentaires” même si l’Administration ne les lui rémunère pas » (ibid., p. 212).

65   Deuxième partie de l’ouvrage.

66   Le professeur Jean-Pierre parle pour sa part d’ « éthique professionnelle », c’est-à-dire « une recherche de repères » qui tend « à définir les valeurs qui s’imposent au professionnel » : D. Jean-Pierre, L’éthique du fonctionnaire civil, Paris, LGDJ, coll. « Bibl. dr. publ. », t. 202, 1999, p. 25.

67   J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, op. cit., p. 326.

68 Cf. infra.

69   A. Taillefait, Déontologie des fonctionnaires et principes du service public de l’Education nationale, mars 2006, 16 p. (disponible sur http://esen.education.fr, consulté le 8 novembre 2007).

70   La déontologie ne se contente donc pas d’imposer un certain comportement, elle cherche aussi à « modeler le psychisme » : Ph. Jestaz, cité par D. Jean-Pierre, L’éthique du fonctionnaire civil, op. cit., p. 23, note 106. Dans le même sens, la Commission nationale de déontologie de la sécurité écrit : « La déontologie régit le comportement professionnel mais tend également à créer un état d’esprit » : http://www.cnds.fr (souligné par nous).

71 Service central de prévention de la corruption, Rapport public 2002, Paris, La Documentation française, 2002, p. 8. M. Beignier ne dit pas autre chose lorsqu’il relève que, « dans le pire des cas, [la déontologie] peut être la voix mécanique d’un conscience professionnelle dépersonnalisée » : B. Beignier, « Déontologie », op. cit., p. 361.

72   Sur la nécessité du serment en certains cas : F. Sauvageot, « Le serment des hautes autorités étatiques : une institution à développer », RDP 2006, p. 201-230.

73   J. Laferrière, Le nouveau droit public de la France…, op. cit., p. 30.

74   L’art. 6 de l’ord. n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature prévoit que les magistrats prêtent le serment suivant : « Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ». Voir aussi l’instruction du 3 mars 2004 modifiant l’instruction générale du 16 août 1966 modifiée sur l’organisation du service des comptables publics qui prévoit que « Le serment professionnel est l’acte par lequel les comptables publics jurent de s’acquitter de leurs fonctions avec probité et fidélité et de se conformer exactement aux lois et règlements qui ont pour objet d’assurer l’inviolabilité et le bon emploi des fonds publics » (voir aussi le Code des juridictions financières).

75 Discours précité du Président de la République du 19 septembre 2007 devant les élèves de l’IRA de Nantes.

76   http://www.ensemblefonctionpublique.org/index.htm Quatre grands thèmes ont été définis : « Les valeurs, les missions et les métiers de la fonction publique », « le pouvoir d’achat », « la rénovation du dialogue social », « les parcours professionnels ». Ces thèmes s’articulent parfaitement autour de la logique « métier » que le Président de la République veut désormais faire prévaloir dans le droit de la fonction publique : « Il faut faire circuler les hommes, les idées, les compétences. C’est une idée totalement étrangère à notre tradition administrative, à son organisation verticale, à sa gestion par corps, à ses cloisonnements statutaires catastrophiques. Le corps doit devenir progressivement l’exception. Je souhaite que ce soit dans la plupart des cas une gestion par métier qui prévale. C’est une gestion plus horizontale et moins verticale qui doit s’imposer » (discours précité).

77   Mais il y a aussi un élargissement dans la logique d’interdiction : les personnes qui veillent à la déontologie des agents publics peuvent elles-mêmes être soumises, dans une logique sans fin, à des règles déontologiques. Voir par ex. le « Code de déontologie du personnel du Comité de déontologie policière au Québec », entré en vigueur le 28 mars 2003 (source : http://www.deontologie-policiere.gouv.qc.ca).

78   Ainsi, le professeur Beignier préfère parler de « droit et déontologie » et sort de l’opposition en affirmant : « les codes de déontologie trouvent leur source dans la morale, et leur sanction dans le droit » : B. Beignier, « Déontologie », op. cit., p. 362. La déontologie de l’avocat illustre bien la diversité de nature des interdits ; par exemple, l’interdiction de déposer sur son compte bancaire personnel les sommes d’argent confiées par un client (art. 6.3 du Règlement intérieur national de la profession d’avocat, décision du 12 juillet 2007 du Conseil national des barreaux, JO 11 août 2007) se distingue profondément de l’invitation à se présenter aux autorités judiciaires locales, dont le bâtonnier, lorsque l’avocat va plaider à l’extérieur de son barreau d’inscription (qualifié de « principe de courtoisie » par l’art. 1 bis R.I.N mais simplement de « règle » par l’art. 18.2).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nicolas Guillet, « Interdits et interdictions dans le droit de la fonction publique », Droit et cultures [En ligne], 57 | 2009-1, mis en ligne le 08 septembre 2009, consulté le 28 septembre 2016. URL : http://droitcultures.revues.org/1247

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Auteur

Nicolas Guillet

Nicolas Guillet est maître de conférences en droit public à l’Université du Havre depuis 2005 et membre du GREDFIC. Il y enseigne notamment le droit de la fonction publique. Ses travaux de recherche le mènent, pour l’essentiel, dans le champ des droits de l’homme et des libertés publiques. Il a publié, fruit de sa thèse : Liberté de religion et mouvements à caractère sectaire, Paris, LGDJ, coll. « Bibl. dr. publ. », t. 235, 2003.

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